Affaires et économie

Quelles leçons doit-on tirer des réformes gouvernementales ?

C’est une vieille recette employée par tous les partis politiques : faire les réformes impopulaires rapidement, en début de mandat, afin que la population ait le temps de les oublier une fois les élections en marche. Mais ce n’est certainement pas la meilleure…

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Photo : Jacques Boissinot/La Presse Canadienne

Dès le début de son mandat, Philippe Couillard est parti en croisade contre la dette au nom de l’équité intergénérationnelle et de la préservation du modèle québécois.

Je partage son objectif, mais, tout comme Pierre Fortin, j’ai des doutes quant à la nécessité de se précipiter.
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La vitesse de l’effort budgétaire est effectivement presque sans précédent pour le gouvernement du Québec. Cette précipitation force donc une réforme majeure et rapide de l’État Québécois dans son ensemble.

Comme le dit Pierre Fortin, cette réforme rapide comporte des risques importants pour l’économie. De plus, les chercheurs en sciences de l’administration publique s’entendent pour dire que des réformes faites à la hâte échouent très souvent.

Parlons-nous vraiment de réforme ?

Le budget Leitao prévoit, pour arriver à l’équilibre budgétaire dès le prochain budget (2015-2016), une croissance annuelle des dépenses de programme de seulement 0,7 %.

Pour les années suivantes, ce budget envisage une croissance des dépenses de programmes de 2,3 % (en 2016-2017) et de 2,8 % pour les deux années subséquentes.

Regardons la croissance des dépenses de programmes entre 1974 et aujourd’hui — donc, pour 38 années (deux années sont exclues, car elles suivent des réformes de comptabilité gouvernementales).

On trouve seulement trois années — toutes dans la décennie 1990 — où la croissance de ces dépenses s’est située sous la barre des 1 %, et seulement cinq années où la croissance s’est retrouvée entre 1 et 3 %.

La croissance moyenne des 15 dernières années est de 4,1 %. (À noter que mes calculs sont faits en dollars courants, tout comme ceux du budget Leitao).

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Une croissance annuelle de 0,7 % n’est donc pas sans précédent, mais elle représente tout de même un effort majeur à laquelle la fonction publique québécoise n’est pas habituée.

Pour y arriver, le gouvernement semble vouloir forcer un grand nombre de changements structurels : fusion ou abolition des commissions scolaires, abolition des agences de santé, fusion de plusieurs centres de santé et de services sociaux, etc.

Jusqu’à maintenant, le gouvernement a studieusement évité d’appeler ces mesures une réforme, alors que des mesures de cette envergure en représentent bel et bien une.

Que recommande la recherche pour les réformes gouvernementales ?

Christopher Pollitt fait de la recherche sur les réformes gouvernementales depuis 30 ans et est l’un des experts les plus reconnus en la matière. Il est professeur émérite à l’Université catholique de Louvain, en Belgique, et éditeur en chef de la publication International Review of Administrative Sciences.

Dans une recension de la littérature qu’il a récemment présentée à une conférence — et dont je traduis librement le titre par «Que savons-nous des réformes dans l’administration publique ? Concepts, modèles et lignes directrices approximatives» —,  il énonce les six types d’erreurs les plus souvent commises par les gouvernements dans leurs efforts de réforme.

Voici, toujours en traduction libre, ces six types d’erreurs.

  1. Faire l’ordonnance avant d’avoir effectué le diagnostic ;
  2. Ne pas réussir à aller chercher une coalition suffisante en appui à la réforme ;
  3. Lancer la réforme sans s’assurer d’une capacité d’implantation suffisante ;
  4. Se précipiter et ne pas faire d’efforts soutenus ;
  5. Trop dépendre des experts externes plutôt que des personnes proches et expérimentées ;
  6. Ignorer les facteurs culturels locaux.

Quelles observations peut-on faire de ces six constats de la recherche sur les réformes administratives ?

Premièrement, on voit rapidement que comme dans presque toute bonne recherche, ces conclusions ne font que confirmer le gros bon sens.

Deuxièmement, on constate que les trois premières erreurs sont indirectement liées à la précipitation… et que la quatrième est la précipitation même.

Conclusion

En conclusion, donc, je comprends parfaitement pourquoi le gouvernement libéral cherche à se précipiter. C’est une vieille recette que tous les partis emploient : faire les réformes impopulaires rapidement, en début de mandat, pour que la population ait le temps de les oublier une fois les élections en marche.

Mais cette fois-ci, encore plus que d’habitude, il s’agit d’un mauvais choix pour le Québec en raison de l’ampleur des changements recherchés.

Qui plus est, je ne suis pas convaincu que c’est un bon choix, politiquement parlant.

C’est que si les réformes échouent (comme le prédit la recherche), nous le saurons très probablement juste avant les prochaines élections.

Enfin, comme nous avons déjà pu l’entrevoir, les réformes faites à la hâte, sans coalition, risquent fort d’unir leurs nombreux opposants contre le Parti libéral.

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Sources :
Pollitt, Christopher, What Do We Know About Public Management Reforms ? Concepts, Models and Some Approximate Guidelines (pdf)
Ministère des Finances, Plan Budgétaire — Budget 2014-2015, Juin 2014 (pdf)
Ministère des Finances, Budget 2012-2013 — Données historiques (pdf)

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Alexis Gagné est analyste stratégique à la Fondation Chagnon, qui vise à prévenir la pauvreté en misant sur la réussite éducative des enfants du Québec. Les opinions exprimées ici sont purement les siennes.