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Sauvetage du Québec: la vraie histoire

Le Québec a bel et bien été sauvé par son premier ministre. Mais c’était il y a 20 ans, et le premier ministre en question était Lucien Bouchard, pas Philippe Couillard.

Photo: Jacques Boissinot/PC
Photo: Jacques Boissinot/PC

Le premier ministre, Philippe Couillard, affirme que son gouvernement «a littéralement sauvé le Québec, [car] sans retour à l’équilibre budgétaire, [le Québec s’en allait] dans un immense mur». Il ne faut pas trop lui en vouloir d’avoir exprimé cette opinion, bien qu’elle soit totalement contredite par l’histoire des finances publiques du Québec. Il arrive aux responsables politiques d’éprouver, dans les mêlées de presse, des moments d’exaspération qui les amènent parfois à exagérer la réalité.

Mais encore faut-il comprendre pourquoi l’affirmation catastrophiste de M. Couillard est fausse, afin qu’on cesse de la répéter.

Il est exact de penser que les finances publiques du Québec conduisaient dans un mur et que la province a été sauvée par son premier ministre. Mais c’était en 1996, et le premier ministre était Lucien Bouchard.

«38 déficits en 44 ans»: une moyenne trompeuse

Le graphique 1 ci-dessous présente l’évolution du solde budgétaire du gouvernement du Québec pour les 47 années financières* de 1970 à 2016. Si on fait le compte jusqu’à l’année 2013, la dernière avant l’arrivée du gouvernement Couillard, on dénombre 38 années déficitaires (sous zéro) sur 44.

Cette façon de résumer l’évolution du budget du Québec uniquement par une moyenne globale a été entendue à répétition depuis trois ans. Mathématiquement, elle est correcte, mais un simple coup d’œil au graphique montre qu’il faut absolument distinguer les 28 premières années des 16 suivantes.

1970-1997: l’ascension de la dette et le moment décisif de 1996

On voit immédiatement que toutes les années de 1970 à 1997 furent déficitaires. Elles étaient surtout l’œuvre des premiers ministres Bourassa et Parizeau, qui étaient les principaux responsables des finances du Québec à cette époque.

GRAPHIQUE 1 – SOLDE BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC DE 1970 À 2016

Source: ministère des Finances du Québec
Source: ministère des Finances du Québec

Le graphique 1 montre aussi que l’histoire des 16 années de 1998 à 2013 n’est pas du tout la même que celle des 28 précédentes. Tout d’abord, au cours des années 1998 à 2008, 6 budgets sur 11 ont enregistré un surplus. Au cumulatif de ces 11 années, la somme des surplus a dépassé la somme des déficits de 1,3 milliard de dollars. Cependant, avec la récession mondiale de 2009, la lente reprise qui a suivi et le ralentissement démographique au Québec, les déficits budgétaires se sont succédé pendant cinq ans de 2009 à 2013.

Qu’est-ce qui a fait que les 16 années de 1998 à 2013 ont été si différentes de celles de 1970 à 1997? Le moment décisif s’est produit en 1996 et il met en cause directement le premier ministre Bouchard.

En juin 1996, M. Bouchard s’est rendu à New York. Il y a rencontré les responsables de l’agence de notation Moody’s, l’une des deux plus importantes agences de notation de crédit. Moody’s avait déjà fait subir deux décotes aux obligations à long terme du Québec, soit en 1993 et en 1995. La firme menaçait de décoter le Québec une troisième fois d’affilée en 1996. L’autre grande agence, Standard & Poor’s, avait réduit sa cote du Québec en 1993. Tout cela pouvait finir par coûter plusieurs centaines de millions de dollars en charges d’intérêts annuelles supplémentaires au gouvernement et aux contribuables. Le premier ministre alla rencontrer les gens de Moody’s pour tenter de les convaincre de ne pas donner suite à leur intention.

On voit au graphique 2 ce qui préoccupait Moody’s. Pendant 25 ans, de mars 1971 à mars 1995, la dette du Québec avait presque toujours augmenté plus vite que l’économie. Son poids dans le produit intérieur brut (PIB) avait quadruplé. Il était passé de 15 % du PIB en mars 1971 à 61 % en mars 1995.

GRAPHIQUE 2 – DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC EN POURCENTAGE DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT (PIB) DE 1971 À 2017

Sources: ministère des Finances du Québec; Statistique Canada; raccordements multiplicatifs PF
Sources: ministère des Finances du Québec; Statistique Canada; raccordements multiplicatifs PF

Le graphique 3 complète le tableau en montrant que le poids des intérêts à payer par le gouvernement sur sa dette avait lui aussi quadruplé. De 1,2 % du PIB en 1971, il avait grimpé à 4,8 % en 1995-1996. La capacité financière d’un emprunteur à payer les intérêts sur ses emprunts est la principale préoccupation des bailleurs de fonds. Or, la perception de Moody’s était que la tendance de la dette et des intérêts du Québec à augmenter plus vite que son PIB allait se poursuivre, et qu’à terme cela mettrait en danger la capacité du Québec d’honorer ses obligations financières.

Lors de sa visite à New York de juin 1996, le premier ministre Bouchard a conclu une entente avec les responsables de Moody’s. Le projet de loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire, déjà présenté en mai 1996, serait adopté l’automne suivant, en échange de quoi la cote de crédit du Québec ne serait pas de nouveau réduite.

Philippe Couillard a donc eu raison d’affirmer que le Québec s’en allait dans un mur et qu’il avait été sauvé par son premier ministre. Il s’est seulement trompé de 20 ans. Le sauveteur n’était pas lui, mais Lucien Bouchard.

GRAPHIQUE 3 – CHARGES D’INTÉRÊTS SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC EN POURCENTAGE DU PIB DE 1970 À 2016

Source: ministère des Finances du Québec
Source: ministère des Finances du Québec

1998-2008: un succès durable

Mais M. Bouchard a-t-il vraiment réussi? Bien que certaines mesures de son gouvernement, comme les retraites accélérées de médecins et d’infirmières, n’aient pas été sans causer des maux de tête, il faut reconnaître que, globalement, le virage appliqué aux finances publiques a été couronné de succès.

Il a réussi pour deux raisons. La première est que le sauvetage de 1996 avait été entériné par la Conférence sur le devenir social et économique du Québec de mars 1996 et par le Sommet sur l’économie et l’emploi d’octobre 1996. L’objectif du déficit zéro reposait sur un vaste consensus économique et social. La seconde raison du succès est que l’effet économique négatif des compressions budgétaires appliquées par le gouvernement de 1996 à 1999 a été compensé par la forte reprise que connaissait le Canada après sept années de récession et de stagnation de 1990 à 1996. La croissance fut deux fois plus rapide que prévu. M. Bouchard a pu surfer sur une solide reprise économique.

De plus, le gouvernement Charest a plus tard renforcé la mainmise sur le solde budgétaire et la dette. Il a introduit, en 2006, sa Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations. Cette dernière enjoignait au gouvernement non seulement d’équilibrer son budget, mais de réaliser des surplus budgétaires devant être déposés dans un compte d’épargne appelé, justement, Fonds des générations. Elle lui dictait aussi de limiter la croissance totale de la dette, qui comprenait non seulement les déficits budgétaires cumulés, mais également les emprunts effectués pour financer ses immobilisations et ses prêts aux entreprises.

Le graphique 2 fait le bilan des années Bouchard, Landry et Charest sur la dette du Québec. Cette dernière a augmenté systématiquement moins vite que l’économie, de sorte que son poids est passé du sommet de 61 % atteint en 1995 à un creux de 50 % au début de la récession de 2009. De son côté, le graphique 3 montre que les charges d’intérêts ont été sciées en deux. De 4,8 % du PIB en 1995, elles ont diminué à 2,6 % en 2008, sous l’effet conjugué de l’allégement de la dette et de la baisse mondiale des taux d’intérêt.

Les agences de notation du crédit n’ont pas été longues à reconnaître que le gouvernement Bouchard avait maîtrisé l’endettement. Aucune décote n’a suivi le voyage du premier ministre à New York en juin 1996 et l’adoption de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire en décembre 1996. Puis, de 1996 à 2009, la cote de crédit a continuellement été maintenue ou améliorée. Chez Standard & Poor’s, elle est demeurée stable; chez Moody’s, elle a été haussée en 2001 et en 2006.

2009-2013: la récession, la lente reprise et le repli démographique

L’histoire des années 2009 à 2016 est différente de celle des années 1998 à 2008. Le budget du Québec est tombé en déficit dès l’année de récession 2009. Il y est resté pendant les quatre années suivantes, de 2010 à 2013, sous la direction des ministres des Finances Jérôme-Forget (2009), Bachand (2010-2012) et Marceau (2013).

Lorsque l’économie essuie une récession, comme en 2009, le revenu intérieur (PIB) diminue et entraîne à la baisse avec lui les revenus fiscaux du gouvernement, ce qui fait apparaître un déficit au budget. Si le gouvernement réagissait en haussant ses impôts et taxes et en comprimant ses dépenses afin d’empêcher le déficit de se produire, il jetterait de l’huile sur le feu en retirant encore plus d’argent de l’économie. La récession empirerait. Un ministre des Finances intelligent veut évidemment éviter de faire tomber l’économie dans un tel cercle vicieux. Le simple bon sens commande qu’il encaisse le déficit afin de soutenir le revenu des citoyens en attendant qu’une reprise se manifeste. La Loi sur l’équilibre budgétaire du Québec prévoit une telle situation. Elle permet au gouvernement de présenter un budget déficitaire le cas échéant, tout en stipulant les conditions du retour à l’équilibre une fois la récession passée.

La récession de 2009 a été mondiale, la reprise qui a suivi a été lente, et un important ralentissement démographique a frappé le Québec après 2010. Le Québec a essuyé un déficit de 2,9 milliards de dollars au cours de l’année de récession 2009-2010 et, dans les années suivantes, quatre autres déficits inférieurs à cette somme.

La dette, pour sa part, a vu son poids dans le PIB remonter de 4 points de pourcentage de mars 2009 à mars 2014. On voit, au graphique 2, que le rapport dette-PIB est passé de 50 % à 54 %. Ce que peu de gens ont remarqué, c’est que cet alourdissement de la dette n’a pas surtout résulté de l’accumulation des déficits budgétaires proprement dits. Plus de 80 % est attribuable à l’accélération des dépenses d’immobilisations et des prêts et avances du gouvernement. Il fallait, de toute urgence, commencer à réparer les routes, les ponts (qui tombaient) et les bâtiments publics après des décennies de négligence.

En Ontario, le poids de la dette est parti d’un niveau plus bas qu’au Québec, soit 27 % du PIB en mars 2008. Mais il a ensuite grimpé de 19 points, atteignant 46 % du PIB en mars 2015. Les agences de notation ont commencé à être préoccupées par l’évolution financière du gouvernement de l’Ontario. Elles ont abaissé tour à tour sa cote de crédit. La canadienne Dominion Bond Rating Service l’a fait en 2009 et les américaines Moody’s en 2012 et Standard & Poor’s en 2015.

Le Canada et les États-Unis offrent deux autres points de repère utiles. Le Fonds monétaire international estime que, de décembre 2007 à décembre 2013, le rapport dette-PIB de l’ensemble des administrations publiques est passé de 67 % à 86 % au Canada (hausse de 19 points de pourcentage) et de 64 % à 105 % aux États-Unis (hausse de 41 points).

En comparaison de l’augmentation du poids de la dette de 19 points de PIB en Ontario et dans l’ensemble du Canada et de 41 points dans l’ensemble des États-Unis, la hausse de 4 points seulement au Québec paraît donc très sage.

Quel verdict donne le graphique 3 sur l’évolution de la capacité financière du Québec d’effectuer ses paiements d’intérêts de 2008 à 2013? Il montre que le poids des paiements d’intérêts du Québec dans le PIB n’a que légèrement augmenté. Il est passé de 2,6 % à 2,9 %. Cela explique que les agences de notation n’aient pas vu de «mur» s’élever devant la capacité financière du gouvernement du Québec et aient jugé que rien, pendant toute cette période, ne justifiait une baisse de sa cote.

2014-2017: un retournement budgétaire de 5 milliards

Il reste à considérer les trois dernières années, qui sont les trois premières du gouvernement Couillard. Au cours de cette période, le gouvernement a décidé d’accélérer le retour du budget à l’équilibre. Il a immédiatement éliminé le déficit en 2014 et produit deux importants surplus en 2015 et (à venir) en 2016.

Le gouvernement a porté le grand coup. En faisant passer le solde budgétaire d’un déficit de 1,7 milliard de dollars en 2013 à un surplus de 3,6 milliards en 2015, il s’est trouvé à provoquer un important retournement financier de 5,3 milliards de dollars en deux ans. (Le solde budgétaire dont il est question ici est le vrai solde et non celui qui reste après qu’on en ait soustrait la somme qui est versée au Fonds des générations.)

Cette manœuvre a eu deux conséquences néfastes, qui aident à comprendre pourquoi la contraction budgétaire appliquée par le gouvernement Couillard en 2014 et 2015 a obtenu de moins bons résultats que celle imposée par le gouvernement Bouchard en 1996 et 1997.

En premier lieu, les mesures du gouvernement Couillard ont amplifié le recul de l’économie au moment même où l’investissement des entreprises subissait déjà une monumentale dégringolade (23 % de 2012 à 2016!), surtout en raison de la baisse démographique. À l’inverse, l’effet négatif des restrictions budgétaires du gouvernement Bouchard sur l’économie avait été moins vivement ressenti, parce que la croissance s’était fortement accélérée au Canada de 1996 à 1999. Malheureusement, en 2014 et 2015, le timing a été mauvais, parce que l’économie vivait une transition difficile. En juin 2014, le nouveau ministre des Finances, Carlos Leitão, n’a pas donné l’impression de se soucier des retombées négatives de son budget sur l’économie. Il prévoyait que le PIB du Québec atteindrait 406 milliards de dollars en 2016. Or, selon toute vraisemblance, il aura été d’environ 390 milliards – 16 milliards de moins que prévu.

En second lieu, de 2014 à 2016, la cohésion sociale et les services publics ont sérieusement souffert des compressions budgétaires. Pour aller vite, on a agi par décrets au sommet, de façon autoritaire, sans prendre suffisamment de temps pour dialoguer avec les groupes visés par les compressions et sans donner aux gens le temps de se préparer et de s’adapter aux changements envisagés. Tout le contraire des deux sommets économiques et sociaux consensuels qui furent tenus par M. Bouchard en 1996 et des mesures qui ont suivi.

Dans son discours inaugural du 21 mai 2014, le premier ministre Couillard avait annoncé qu’il allait «avancer en toute transparence, dans un dialogue constant avec les Québécois». Malheureusement, le dialogue social promis ne s’est manifestement pas poursuivi avec la même conviction et la même intensité en 2014 et 2015 qu’en 1996. La méfiance et la résistance se sont répandues dans la population.

Un étalement du retour à l’équilibre budgétaire sur deux ou trois ans de plus aurait pu éviter un recul de l’économie et les multiples erreurs associées aux compressions précipitées.

Pourquoi le gouvernement a-t-il choisi d’éliminer tout d’un coup le déficit budgétaire, puis de le transformer en importants surplus au cours des trois derniers exercices financiers? Certains ont pu vraiment croire qu’une crise des finances publiques était imminente et que le Québec «s’en allait dans un mur», bien qu’aucun économiste sérieux ni aucune agence de notation n’aient accrédité cette thèse. Mais quelle que soit son opinion véritable, le gouvernement ne s’est pas gêné pour propager l’inquiétude au sujet des déficits et de la dette dans la population.

Par exemple, lors de son discours inaugural, le premier ministre Couillard déclarait: «Monsieur le président, nous devons nous libérer de la menace qui enchaîne notre liberté de faire des choix: si rien n’est fait, le déficit budgétaire du Québec dépassera les 5 milliards de dollars en 2014-2015 et serait de plus de 7 milliards de dollars en 2015-2016.» Dans son discours sur le budget 2014-2015 du 4 juin 2014, le ministre des Finances, Carlos Leitão, réitérait: «Pour 2014-2015 et 2015-2016, si rien n’était fait, le Québec serait confronté à des déficits respectifs de 5,9 milliards de dollars et de 7,6 milliards de dollars, ce qui l’éloignerait de nouveau du retour à l’équilibre budgétaire.»

Ces déclarations laissaient croire que les finances publiques du Québec nous échappaient complètement.

La réalité était cependant tout autre. Les sommes exorbitantes de 5,9 milliards en 2014 et de 7,6 milliards en 2015 reflétaient principalement les demandes préliminaires des ministères et organismes gouvernementaux dans la préparation du budget. Si ces demandes avaient été satisfaites, elles auraient évidemment entraîné des déficits gigantesques. Il n’y avait pourtant aucun danger qu’elles le soient.

Pour s’en convaincre, il suffit d’observer la dynamique interactive habituelle entre l’arbitre des dépenses au sommet du gouvernement — le Conseil du Trésor — et ses répondants à la base dans les ministères et organismes. Pas besoin d’un doctorat en psychologie pour comprendre qu’au tout début de la planification budgétaire, ces derniers manifestent toujours de gros appétits en matière d’augmentation des dépenses, parce qu’ils s’attendent à subir des compressions et, par conséquent, demandent beaucoup plus que nécessaire. Chaque année, la procédure administrative suivie ramène ensuite ces demandes préliminaires à des niveaux convenables, et ce, de façon plus ou moins routinière.

Aucun budget antérieur n’avait jugé bon de rapporter ces échanges internes initiaux entre le Conseil du Trésor et ses répondants. Pour évaluer sa situation financière, le gouvernement a commandé deux rapports au printemps 2014: un Rapport d’experts sur l’état des finances publiques du Québec (avril 2014) et une Vérification particulière du Vérificateur général du Québec (juin 2014). Or, aucun des deux n’a pu fournir d’explication pour la majeure partie des dépassements internes et préliminaires dont le premier ministre et le ministre des Finances ont fait état dans leurs discours du 21 mai et du 4 juin.

Présenter comme sérieuses des demandes préliminaires internes débridées conduisant à des déficits gigantesques n’était rien d’autre qu’une opération de relations publiques destinée à exagérer hors de proportion les difficultés du budget et à convaincre la population que le patient était gravement malade et qu’il fallait impérativement et de toute urgence pratiquer sur lui une opération à cœur ouvert. Ce ne fut pas l’heure la plus glorieuse de l’histoire de la transparence budgétaire au Québec.

Cela dit, bien des élus et militants libéraux ont immédiatement compris qu’un avantage politique pouvait être tiré de la construction d’une plantureuse marge de manœuvre financière, pourvu que les choses ne traînent pas en longueur. C’était comme enlever un diachylon d’un coup sec, sans trop se préoccuper des effets «secondaires» sur l’économie, l’emploi et les services publics. La marge vite retrouvée allait permettre de réduire les impôts et de recommencer à dépenser bien avant l’échéance électorale de 2018. On pourrait ainsi, bien entendu, mieux relever les défis de la santé, de l’éducation et de l’économie, mais aussi plaire à l’électorat et maximiser les chances de réélection du gouvernement. L’appui des militants à l’orientation budgétaire proposée était dès lors assuré.

Résumé

On entend souvent dire que 38 années sur 44 au cours de la période de 1970 à 2013 ont été déficitaires pour le budget du Québec, et que le gouvernement Couillard a complètement changé la perspective en présentant trois budgets excédentaires de 2014 à 2016. Cette interprétation de l’histoire basée sur une simple moyenne globale fausse la réalité.

La vérité est que les 47 années de 1970 à 2016 englobent deux périodes bien distinctes. La première a duré 28 ans, de 1970 à 1997. Sous la houlette des deux premiers ministres Bourassa et Parizeau, elle a été caractérisée par une suite ininterrompue de déficits budgétaires et une ascension irrésistible de la dette et des charges d’intérêts.

La seconde période comprend les 19 dernières années, de 1998 à aujourd’hui. Cette période a été soumise à la Loi sur l’équilibre budgétaire, puis à la Loi sur la réduction de la dette, par les premiers ministres Bouchard, Landry et Charest. On peut y distinguer trois phases.

Les 11 premières années, de 1998 à 2008, ont vu les surplus budgétaires dominer les déficits en toute conformité aux deux lois.

Les 5 années suivantes, de 2009 à 2013, ont été éprouvantes. Le Québec a alors connu une récession, une lente reprise et un repli démographique important accompagnés d’une suite de déficits réels, mais finalement plutôt modestes en comparaison de ceux de ses voisins et partenaires.

Enfin, les 3 dernières années, de 2014 à 2016, ont connu un retournement budgétaire majeur produit par le gouvernement Couillard. Non seulement on a rétabli l’équilibre budgétaire, mais des surplus sans précédent sont ensuite apparus.

La croissance économique, la cohésion sociale et les services publics en ont malheureusement souffert. Contrairement aux compressions budgétaires du gouvernement Bouchard de 1996 à 1998, celles du gouvernement Couillard de 2014 à 2016 ont été appliquées dans un contexte économique difficile et sans dialogue social.

Malgré les perturbations économiques et démographiques qui ont secoué l’économie depuis 2009 et ont fait légèrement remonter le rapport dette-PIB, le Québec finance une dette et des charges d’intérêts qui sont moins lourdes depuis 20 ans qu’à leur sommet de 1995, et sont à peu près stables depuis 2012.

L’analyse historique montre que c’est en 1996, et non en 2014, que les finances publiques du Québec ont «frappé un mur» et ont été «sauvées» par le premier ministre. Le sauveur a été Lucien Bouchard. C’est sa Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire de 1996 qui a fait faire à nos finances publiques un virage fondamental et durable, bien avant les mesures ponctuelles appliquées depuis 2014 par le gouvernement Couillard.

* Les années financières du gouvernement du Québec débutent le 1er avril et se terminent le 31 mars de l’année suivante.