Où s'en va le bateau ?

Où s’en va le bateau ?

Le gouvernement du Québec gère une bonne partie de ses ressources dans le brouillard, sans plan efficace pour savoir si l’argent public est bien dépensé. Le nouveau bulletin des ministères de L’actualité révèle qui a une bonne boussole et qui navigue à vue.

Imaginez une entreprise ayant un chiffre d’affaires de 100 milliards. Chaque année, elle offre une vaste gamme de services à des millions de clients. Des services souvent essentiels : leur vie et leur avenir peuvent en dépendre.

Elle compte des dizaines de milliers d’employés. Et elle est financée par des investisseurs qui n’hésitent pas à se plaindre haut et fort quand ils ne sont pas satisfaits.

Imaginez maintenant que dans cette entreprise, la moitié des divisions n’ont pas de plan précis pour gérer leurs ressources et guider leurs actions. Quels sont leurs objectifs et priorités ? Comment évaluent-elles la performance de leurs équipes ? À quels besoins répondent-elles ? Quelles informations leur permettent de savoir si elles sont sur la bonne voie ? Aucune idée.

Cette entreprise, c’est le gouvernement du Québec. Et les divisions, ce sont les ministères.

En 2000, le gouvernement de Lucien Bouchard a adopté la Loi sur l’administration publique, qui visait à transformer la fonction publique afin qu’elle se concentre davantage sur les résultats concrets pour la population, et moins sur ses propres besoins internes (les fameux « processus », en langage de gestionnaire). Une loi importante pour assurer le respect du contrat social implicite qui lie les citoyens et le gouvernement : les Québécois paient des taxes et des impôts, en échange desquels l’État assure qu’il va bien gérer les fonds, de manière transparente, et qu’il va tenter de s’améliorer — notamment en publiant un plan stratégique. Un engagement fondamental, alors que les compressions dans les dépenses publiques des dernières années ont soulevé des questions sur la qualité des services.

Dix-sept ans après l’adoption de la Loi sur l’administration publique, L’actualité a décidé de faire le point et de créer le premier bulletin de la gestion des ministères du Québec. Lesquels ont un tableau de bord adéquat, mesurent les conséquences de leurs politiques sur les gens et sont ambitieux pour l’avenir ? Lesquels naviguent plutôt à vue dans la prestation de services, font le strict minimum en matière de transparence ou ne mesurent pas les répercussions de leurs décisions sur la population ?

Pour créer ce palmarès, le spécialiste en gestion et consultant Marc-Nicolas Kobrynsky a étudié pendant des mois les plans stratégiques et les rapports de gestion annuels de 13 des plus importants ministères, qui représentent 93 % du budget du Québec. L’étude a été validée par deux experts en gestion publique, l’ancien sous-ministre Pierre Cliche, aujourd’hui professeur à l’École nationale d’administration publique, et Marie-Hélène Jobin, directrice associée du Pôle santé à HEC Montréal.

Seulement quatre ministères obtiennent la note de passage. « L’ensemble échoue de façon globale à atteindre les cibles qu’ils se sont eux-mêmes fixées, même lorsqu’ils ont plusieurs années pour le faire. Un résultat aussi inadéquat doit forcer un sérieux examen de conscience de la part de l’ensemble de l’administration publique et du gouvernement », dit Marc-Nicolas Kobrynsky.

>>Consultez le Rapport 2017 sur la performance des ministères du gouvernement du Québec

Couler à pic : le cas du ministère de la Justice

La catastrophe engendrée par l’arrêt Jordan s’annonçait depuis belle lurette. Mais les problèmes de gouvernance au ministère de la Justice ont empêché celui-ci d’y voir, a constaté L’actualité.

(Illustration : Marie-Claude Biron. Photo : iStockPhoto)

L’ex-juge en chef de la Cour supérieure François Rolland se souvient très bien du moment où il a pris conscience que les retards en matière de justice devenaient incontrôlables. C’était à l’été 2010, six ans avant que la Cour suprême du Canada donne un électrochoc au milieu judiciaire avec l’arrêt Jordan, qui permet à des criminels allégués d’être libérés en raison d’une attente avant procès déraisonnable, qui brime leurs droits. « Je suivais la situation à la semaine. Je voyais bien que ça se détériorait et qu’on allait frapper un mur », explique François Rolland, qui a été juge en chef de 2004 à 2015.

Il écrit sans attendre au ministre de la Justice de l’époque, Jean-Marc Fournier, afin de demander 12 juges supplémentaires, en plus d’adjoints, de greffiers et d’agents de sécurité, nécessaires à une augmentation du rythme des opérations dans les palais de justice.

Un an plus tard, il envoie une autre missive au gouvernement. Au bout de quelques semaines, à l’automne 2011, Québec lui accorde sept juges, mais Ottawa, qui procède aux nominations, doit encore évaluer la requête. François Rolland obtiendra finalement deux juges… en juin 2015, tout juste avant sa retraite. « Je me suis demandé si c’était un cadeau de départ », lance-t-il d’une voix ironique.

Les juges en chef de la Cour supérieure et de la Cour du Québec utilisent les informations recueillies par le ministère de la Justice pour relever les délais moyens avant procès dans chacune des régions. Les greffes des palais de justice compilent les chiffres à la main et entrent les données dans un système informatique élaboré au début des années 1980, devenu désuet au point de forcer régulièrement les analystes à appeler directement dans les palais de justice pour valider les informations.

Le gouvernement, qui gère les ressources et le budget de 900 millions de dollars du Ministère, était en mesure de voir la situation se dégrader à partir de 2010, lorsque des mégaprocès de criminels ont commencé à embouteiller le système et que les dossiers en attente ont explosé. « J’ai senti une oreille attentive au fil des ans, convient François Rolland, même si ça n’a pas été aussi vite que je l’aurais souhaité. »

Malgré les sonnettes d’alarme, le ministère de la Justice ne s’est jamais fixé d’objectifs afin de diminuer les retards. Ses plans stratégiques 2010-2015 et 2015-2020 ne fixent aucune cible à atteindre.

La « culture de complaisance à l’égard des délais dans le système de justice criminelle », selon les termes de la Cour suprême dans l’arrêt Jordan, s’est poursuivie pendant des années. Le nombre de juges n’est pas le seul facteur en cause. L’embauche des procureurs de la Couronne n’a pas été à la hauteur des besoins, l’organisation du travail n’a pas été revue et aucune réforme majeure n’a été mise en place — par exemple, réduire le nombre d’enquêtes préliminaires, ces répétitions générales avant procès, plus nombreuses au Québec qu’ailleurs au pays.

Malgré les sonnettes d’alarme, le ministère de la Justice ne s’est jamais fixé d’objectifs afin de diminuer les retards. Ses plans stratégiques 2010-2015 et 2015-2020 ne fixent aucune cible à atteindre. Au mieux, on y trouve une promesse « d’élaborer des indicateurs clés de performance […] sur les délais en matières civile, pénale et criminelle » d’ici 2020. Rien d’étonnant à ce que ce ministère se classe dans le bas du bulletin de L’actualité.

L’obligation imposée par la Loi sur l’administration publique à chaque ministère de se doter d’objectifs mesurables n’ébranle pas le ministère de la Justice. Il est même carrément un récidiviste. Dès juin 2010, les députés de tous les partis qui siègent à la Commission de l’administration publique (CAP) l’épinglent dans leur rapport annuel. « Les membres de la Commission s’inquiètent que le ministère de la Justice ne procède pas à l’analyse de ses données et qu’il ne dispose pas d’indicateurs fiables sur les coûts, les retards, les arriérés des services rendus aux justiciables et le volume d’activités judiciaires. […] Ces faiblesses rendent impossible l’évaluation de la performance, de l’atteinte des cibles et, s’il y a lieu, des correctifs à apporter », peut-on lire.

En décembre 2014, la CAP s’impatientait de nouveau. « La Commission considère qu’il n’est pas possible d’évaluer la performance du ministère de la Justice quant à l’atteinte des objectifs stratégiques en raison de l’absence, dans plusieurs cas, de cibles. »

Pourtant, d’autres systèmes semblables au Québec, comme la Colombie-Britannique et l’Australie, ont fait de la diminution des retards une priorité depuis des années : les cibles sont chiffrées, publiques, et les indicateurs sont réévalués régulièrement.

Si le Ministère s’était fixé des objectifs précis, la population et les parlementaires auraient été plus attentifs aux problèmes, et auraient pu faire davantage pression sur le gouvernement, croit l’ex-juge Rolland. « La sensibilisation aux problèmes de la justice a été difficile. On n’y a pas consacré assez d’attention », dit-il.

Le ministère de la Justice a refusé notre demande d’entrevue. Par courriel, un porte-parole a mentionné qu’il y a « une amélioration notable d’un plan stratégique à l’autre ». Depuis mai 2017, Denis Marsolais, qui a été sous-ministre à la Justice en 2011 et 2012, puis à la Sécurité publique de 2014 à 2016, dirige une équipe qui a pour mandat de moderniser les outils pour mesurer les délais.

Une nomination qui fait sourciller le député Benoit Charette, de la Coalition Avenir Québec. Les sous-ministres sont déplacés d’un ministère à l’autre, parfois plus importants, même si leurs plans stratégiques et leurs rapports de gestion annuels montrent des lacunes flagrantes, dénonce-t-il.

Le député de Deux-Montagnes, qui est aussi vice-président de la Commission de l’administration publique, est cinglant : « Si le ministère de la Justice avait fait son travail correctement, on aurait peut-être évité une partie de la catastrophe de l’arrêt Jordan. »

Équipage cherche repères

Qu’est-ce qui explique des résultats aussi peu reluisants dans la gestion des ministères ? Un manque de responsabilisation à tous les niveaux.

(Illustration : Marie-Claude Biron. Photo : iStockPhoto)

Qui s’assure que le citoyen — le « client » du gouvernement — en a pour son argent dans la gestion des finances publiques ?

Selon la Loi sur l’administration publique, ce travail revient au secrétariat du Conseil du Trésor. C’est lui qui doit analyser les plans stratégiques, ces « tableaux de bord » qui guident les ministères, et s’assurer que les objectifs sont à la hauteur des attentes de la population. Dans son dernier rapport, en juin 2017, le Conseil du Trésor félicite les ministères et n’exige aucun correctif majeur. Pourtant, en matière de qualité des services à la population, 13 ministères parmi les plus importants n’obtiennent qu’une maigre note moyenne de 49 % au bulletin de L’actualité. D’ailleurs, le Conseil du Trésor enfreint lui-même la Loi qu’il doit faire respecter, puisque ce rapport a deux ans de retard ! Il concerne l’année 2014-2015, alors que la Loi exige un rapport annuel à jour. « Si le Conseil du Trésor se permet de ne pas remplir ses obligations, pourquoi les ministères le feraient-ils ? » demande Marc-Nicolas Kobrynsky, l’auteur du palmarès.

 « Après 17 ans, il est surprenant de voir autant de ministères se fixer des objectifs sans cibles précises et mesurables. En généralisant, on peut dire que 21 % de tous les efforts humains et financiers des ministères sont effectués sans but précis. »

Marc-Nicolas Kobrynsky, diplômé de HEC Montréal et titulaire d’une maîtrise en gestion de la London School of Economics. Il compte 14 ans d’expérience en consultation sur les processus et la stratégie de gestion dans le secteur privé. L’étude qu’il a menée pour créer le bulletin de L’actualité est non partisane et n’a bénéficié d’aucun financement public ou privé.

La Commission sur l’administration publique (CAP), composée de députés de toutes les formations politiques, fait de son mieux pour s’assurer que la Loi sur l’administration publique est respectée. Mais avec des ressources analytiques limitées et peu de temps d’audience par année, elle est débordée. « Imaginez, on a la mission de scruter toutes les dépenses de plus de 25 000 dollars du gouvernement ! On croule sous la tâche », souligne le député péquiste Sylvain Gaudreault, président de la CAP depuis trois ans.

Les députés de la Commission estiment que le bulletin des ministères est conforme à ce qu’ils observent. « Ça fait du bien de voir l’ensemble de la forêt dans un palmarès clair. J’avoue ne pas avoir eu de grandes surprises », dit Sylvain Gaudreault.

Le seul véritable pouvoir de la CAP, outre celui d’alerter l’opinion publique, est de demander au vérificateur général de mettre son nez dans un dossier qui ne sent pas bon. Mais celui-ci n’a pas le mandat d’évaluer la qualité des plans stratégiques. C’est au Conseil du Trésor qu’incombe cette tâche. Or, « le Conseil du Trésor a abdiqué sa responsabilité, affirme Marc-Nicolas Kobrynsky. Il se voit comme un simple accompagnateur. »

Le bulletin de L’actualité « forcera l’émulation entre les hauts fonctionnaires », dit Pierre Moreau, président du Conseil du Trésor depuis janvier 2017, avant de souligner que les quatre ministères qui font meilleure figure (Travail, Santé, Éducation et MAPAQ) représentent 77 % du budget de l’État. « Tout n’est pas parfait, mais ce n’est pas si mal. »

Le Conseil du Trésor a envoyé une directive en juillet aux ministères, exigeant que les prochains plans stratégiques soient plus étoffés, sans quoi ils ne seront pas approuvés. « On va travailler en amont pour que les ministères se fixent des cibles ambitieuses », dit Pierre Moreau. Il n’a toutefois pas l’intention de changer son approche d’« accompagnateur » une fois le plan approuvé, ce qui laisse présager une absence de conséquences pour les mauvais élèves.

Le Conseil du Trésor « manque de leadership », estime l’ancien sous-ministre Pierre Cliche, qui a participé à la rédaction de la Loi sur l’administration publique. « Le Conseil du Trésor a tous les pouvoirs pour forcer les ministères à améliorer leur tableau de bord, mais il n’est pas investi dans cette tâche-là. C’est dommage, mais s’il ne prend pas son rôle au sérieux, il faudra modifier la Loi. »

Une idée qui fait tranquillement son chemin chez les spécialistes. Sylvain Gaudreault, qui a siégé au Conseil des ministres dans le gouvernement Marois, doute que le Conseil du Trésor soit le bon chien de garde pour faire respecter la Loi. « Son président est un ministre. Si son ministère tape sur les doigts du ministère d’un collègue, il va se le faire dire. » De plus, les titulaires de portefeuilles étant souvent déplacés, le président du Conseil du Trésor pourrait se retrouver avec un sous-ministre qu’il aurait sermonné dans le passé. Bonjour l’ambiance.

« Le changement axé sur les résultats que nous souhaitions en mettant en place la Loi sur l’administration publique, en 2000, tarde à se manifester. Dix-sept ans plus tard, on n’est pas rendu où on devrait l’être. Il y a une question de volonté. »

Pierre Cliche, ancien sous-ministre à Québec et maintenant professeur à l’École nationale d’administration publique. Il est l’auteur de Budget public et performance : introduction à la budgétarisation axée sur les résultats, paru en 2015. En 2000, il a contribué à la rédaction de la Loi sur l’administration publique, alors qu’il était directeur des programmes administratifs au secrétariat du Conseil du Trésor.

L’une des pistes de solution que suggère Sylvain Gaudreault serait de confier la responsabilité de l’application de la Loi au vérificateur général, avec les ressources nécessaires. Ce dernier étant nommé à la suite d’un vote à l’Assemblée nationale, il est indépendant du gouvernement. « Son autorité ne fait aucun doute. »

Marie-Hélène Jobin, directrice associée du Pôle santé à HEC Montréal, note que dans certains pays, des organismes indépendants travaillent avec les ministères afin d’élaborer des plans stratégiques de qualité, puis s’assurent qu’ils sont respectés. C’est notamment le cas en Nouvelle-Galles du Sud, en Australie, où le ministère de la Santé est en relation avec plusieurs instituts de recherche. « La population a davantage confiance que le travail sera bien fait », dit-elle.

Pierre Moreau ne voit pas la nécessité d’un processus de vérification plus indépendant ou doté de davantage de mordant. « Le contrôle par les députés de la Commission sur l’administration publique m’apparaît correct. Je n’ai jamais entendu de plainte de la CAP sur l’étendue de ses pouvoirs. »

Le Québec, de manière générale, est en queue de peloton en ce qui a trait à la gestion axée sur les résultats. L’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Australie et la Grande-Bretagne sont des modèles, même si la gestion gouvernementale n’est jamais parfaite.

Ottawa vient d’ailleurs de s’y mettre, en embauchant un consultant britannique, Michael Barber, pour aider les ministères à axer leur travail sur les résultats concrets à présenter à la population. « On n’est pas un pays pauvre. Il n’y a pas d’excuse pour ne pas concevoir des outils de mesure pour savoir si un ministère atteint vraiment ses objectifs », dit Marie-Hélène Jobin.

Redresser le cap

Quand un ministère se donne les moyens et de solides balises, les résultats peuvent être étonnants, comme en témoigne le récent classement du ministère de la Santé.

(Illustration : Marie-Claude Biron. Photo : iStockPhoto)

Le plan stratégique 2010-2015 n’était encore qu’à la moitié de sa mise en œuvre lorsque les hauts fonctionnaires du ministère de la Santé et des Services sociaux ont jugé que c’en était assez. La discussion a été étonnamment courte. Le 24 avril 2013, séance tenante, les neuf membres du comité de direction — le sous-ministre, des sous-ministres adjoints et un directeur — ont décidé que le prochain tableau de bord ne ressemblerait en rien à celui que les dizaines de milliers d’employés du réseau tentaient tant bien que mal d’exécuter.

Les résultats ne se font pas attendre : le navire amiral des ministères a si bien amorcé son virage qu’il se retrouve, quatre années plus tard, avec la note de passage dans le bulletin de L’actualité !

« Quand je demande aux hauts fonctionnaires : « qui est votre client? », trop souvent, on me répond : « le ministre », alors que la bonne réponse est : « le citoyen ». Le ministre, c’est le patron, pas celui qui reçoit les services ! »

Marie-Hélène Jobin, spécialiste en gestion des résultats, amélioration des processus et mesure de performance. Elle est directrice associée du Pôle santé à HEC Montréal. De nombreux ministères l’ont consultée pour améliorer leurs pratiques lors de l’entrée en vigueur de la Loi sur l’administration publique.

« Notre planification n’était pas satisfaisante, raconte Luc Castonguay, sous-ministre adjoint à la Direction générale de la planification, de l’évaluation et de la qualité du Ministère. C’était lourd, rédigé dans un langage hermétique, avec des indicateurs flous qu’on n’arrivait jamais à mesurer. Sur le terrain, notre personnel n’y voyait plus clair. Nous-mêmes, on s’y perdait tellement il y avait d’objectifs différents ! »

Le document était truffé de phrases indéchiffrables et sans effet apparent sur la qualité des soins, comme « Adoption d’une stratégie ministérielle de soutien à l’action intersectorielle en 2011 et évaluation de sa mise en œuvre en 2015 », ou encore « Offre de service définie selon les profils de besoins et de milieux de vie ».

Pendant 18 mois, un petit groupe de fonctionnaires, piloté par Lynda Fortin, directrice de la planification et des orientations stratégiques, a rencontré des centaines de gestionnaires, dans toutes les branches du réseau, pour élaborer des indicateurs précis, mesurables. Les objectifs ont été resserrés. « Le plan stratégique, c’est la colonne vertébrale qui tient tous les morceaux de l’immense réseau ensemble. S’il est croche, tout est croche. Ça doit être droit pour que tout le monde marche dans la même direction », illustre Luc Castonguay.

Le travail a porté ses fruits. Le plan stratégique 2015-2020 contient 80 % d’objectifs dont les effets sur la population sont mesurables — contre moins de 40 % dans le plan précédent —, comme « réduire de 21 à 16 % le nombre de fumeurs chez les 12 ans et plus » ou encore « Faire passer de 61 à 90 % la proportion de patients traités pour une chirurgie oncologique dans un délai de 28 jours ou moins ».

« Ils ont renversé la tendance, ce qui montre que les ministères peuvent s’améliorer s’il y a de la volonté », affirme Pierre Cliche, qui a contribué à la rédaction de la Loi sur l’administration publique. Un tour de force, estime de son côté Marie-Hélène Jobin, de HEC Montréal, qui a travaillé au début des années 2000 avec les hauts fonctionnaires de la Santé, après l’entrée en vigueur de la Loi. « Ils ne voulaient même pas être assujettis à la Loi ! Ils disaient que leur ministère était trop complexe pour se donner des objectifs chiffrés et mesurables », raconte-t-elle.

Un tel virage suppose toutefois des risques. Avec des cibles claires, l’échec n’en sera que plus visible. Luc Castonguay avoue que certains cadres étaient réticents. « Disons qu’ils n’avaient pas le goût d’être trop précis dans leurs objectifs, dit-il. On leur a fait comprendre que c’était un risque calculé, que ça forcerait tout le monde à décortiquer les problèmes et à chercher des solutions. »

Que le ministère de la Santé, qui croule sous les mauvaises nouvelles — temps trop long d’attente aux urgences, opérations trop souvent reportées —, se classe au deuxième rang du bulletin de L’actualité a de quoi étonner. Ce rang souligne la volonté de servir la population, la capacité d’adaptation d’un ministère et sa vision d’avenir, pas sa performance immédiate dans la qualité des services, rappelle Marc-Nicolas Kobrynsky. Un ministère peut avoir un excellent plan, mais éprouver de la difficulté à l’appliquer pour plusieurs raisons, qui vont des fonds accordés en passant par l’organisation du travail ou la pénurie de personnel. « Ils n’atteindront pas tous leurs objectifs, c’est normal, dit l’auteur du bulletin, mais s’ils n’en ont pas du tout au départ, ils n’atteindront rien. »

Le MAPAQ redresse la barre !

L’industrie qu’encadre le MAPAQ fournit 24 millions de repas par jour aux Québécois. Un aussi gros ministère se devait de changer son modèle de gestion.

Le MAPAQ fait la preuve qu’il est plus facile de travailler avec un plan stratégique ambitieux et précis qu’avec un tableau de bord flou.

 Comme le fromage ou le bon vin, la Loi sur l’administration publique, « ça peut s’améliorer en vieillissant ! » rigole Marc Dion, sous-ministre au ministère de l’Alimentation, des Pêcheries et de l’Agriculture (MAPAQ). « On est un vieux ministère, avec parfois de vieilles pratiques. Fallait y voir. »

Le MAPAQ a fait un virage semblable à celui de la Santé à la fin de 2013, conscient que le Conseil du Trésor s’attendait à ce que son prochain plan stratégique soit plus costaud. Après tout, le MAPAQ encadre une industrie qui fournit 24 millions de repas par jour aux Québécois. La direction a donc repoussé d’un an le plan stratégique prévu pour 2014, afin de réfléchir à ses objectifs et à la manière de les mesurer. « On voulait s’éloigner de la mise en œuvre, des processus, pour se concentrer sur des politiques qui ont des répercussions sur les citoyens et les entreprises dans notre secteur », explique Geneviève Masse, secrétaire générale et directrice de la coordination ministérielle.

Sous l’impulsion du sous-ministre d’alors, Fernand Archambault, le plan stratégique 2015-2018 contient 72 % d’indicateurs axés sur les résultats — contre à peine 26 % pour le plan 2011-2015. Un exemple parmi d’autres : le MAPAQ cherche à faire passer de 19 % à 30 % la proportion de MRC qui participent à un projet de mise en valeur d’un potentiel alimentaire de leur région. Une cible claire et précise.

Le sous-ministre Marc Dion estime qu’il est plus facile de travailler avec un plan stratégique ambitieux et précis qu’avec un tableau de bord flou, même si celui-ci donne l’impression d’être plus simple à réaliser. « Quand le plan d’action est limpide, ça évite de s’égarer et de perdre beaucoup de temps et d’argent à évaluer des idées ou des demandes de subventions qui ne concordent pas avec notre vision. Ça aide le personnel à rester concentré. C’est la différence entre naviguer à vue ou naviguer aux instruments. C’est énorme », dit-il.

Pour le public aussi, l’avantage est important, dit Marc Dion. « Comme contribuable, j’aime savoir qu’un ministère sait où il s’en va avec mon argent. »

Le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Solidarité, qui arrive en tête de notre palmarès, n’a pas donné suite à nos demandes d’entrevue. « Il est important de souligner et de saluer les efforts de ces trois ministères [Travail, Santé et MAPAQ] et d’utiliser leur succès pour contraster avec l’ampleur de l’échec des autres ministères », souligne Marc-Nicolas Kobrynsky.

Le Rapport 2017 sur la performance des ministères du gouvernement du Québec:

Rapport 2017 sur la performance des ministères du gouvernement du Québec – Version complète by L’actualité on Scribd

Rapport 2017 sur la performance des ministères du gouvernement du Québec – Version sommaire by L’actualité on Scribd