D'où proviennent les milliards du gouvernement Couillard ?
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D’où proviennent les milliards du gouvernement Couillard ?

L’économiste Pierre Fortin explique comment la hausse de la fiscalité et un repli des dépenses de missions ont permis au gouvernement d’offrir ses bonbons électoraux, qui ne constituent qu’une fraction de ce qu’il a retiré du circuit économique depuis trois ans.

En mars et en novembre 2017, le gouvernement Couillard a introduit un combo de baisses d’impôt et de hausses des dépenses des missions de l’État. Dans l’année financière 2017-2018, ces mesures expansionnistes devront totaliser environ 2,8 milliards de dollars.

Elles ont été rendues possibles par un important retournement de plus de 6 milliards de dollars du solde budgétaire réalisé au cours des trois exercices précédents, lequel a procuré une confortable marge de manœuvre au gouvernement. En effet, dans la dernière année pour laquelle les chiffres vérifiés sont disponibles, en 2016-2017, un surplus de 4,4 milliards a été enregistré. En revanche,  dans la dernière année du précédent gouvernement, en 2013-2014, le budget avait enregistré un déficit de 1,7 milliard.

Il s’agit donc d’un retournement de plus de 6 milliards en trois ans. Mais d’où provient-il ?

Le tableau ci-dessous est construit pour donner une réponse précise à cette question. Il repose sur l’idée que, pour analyser correctement un budget gouvernemental, il faut évaluer le poids que chacun de ses postes de revenus et de dépenses représente en proportion du revenu total de l’économie (son PIB) et observer son évolution au fil du temps.

Le tableau applique cette idée (classique, je n’invente rien ici… !) en comparant le budget québécois de 2016-2017 avec celui de 2013-2014. Les colonnes (1) et (2) rapportent les montants officiellement inscrits dans les comptes publics pour chaque poste de revenus et de dépenses et pour le solde budgétaire qui en résulte. La colonne (3) calcule le montant « théorique » de chaque élément qui aurait été observé en 2016-2017 si son poids en pourcentage du PIB était resté le même qu’en 2013-2014.

Comme le PIB a augmenté au total de 8,3 % de 2013 à 2016 (étant passé de 364 530 millions à 394 819 millions), chacun des montants théoriques de la colonne (3) s’obtient simplement en majorant le montant observé en 2013-2014 de 8,3 %. Par exemple, pour les impôts, taxes et tarifs, à la première ligne du tableau, on a : 69 171 x 1,083 = 74 918.

En comparant le montant théorique de 74 918 millions de dollars, qui aurait été observé en 2016-2017 si le poids des impôts, taxes et tarifs était resté inchangé, au montant réel de 77 407 millions, on constate que le fardeau fiscal s’est alourdi de 2 488 millions (colonne Différence). D’une part, c’est le résultat net des mesures fiscales adoptées de juin 2014 à novembre 2016 : hausses d’impôts et de taxes, réduction de dépenses fiscales, droits d’émission de GES, moins abolition de la contribution santé, bouclier fiscal, etc. D’autre part, on a observé une tendance naturelle des revenus fiscaux à croître plus vite que le PIB du Québec au cours de cette période[1].

À la deuxième ligne du tableau, on découvre qu’en 2016-2017 les revenus que le gouvernement a tirés de ses sociétés d’État ont été inférieurs de 777 millions de dollars à la somme qui aurait pu les maintenir au même pourcentage du PIB depuis 2013-2014. La principale cause est la détérioration des résultats d’Hydro-Québec. Ainsi, plutôt que de contribuer à transformer le déficit budgétaire de 2013-2014 en surplus, cette source de revenu a agi comme un frein au mouvement.

Les troisième et quatrième lignes du tableau montrent que les revenus de placement du Fonds des générations, dont l’importance est encore modeste, et les transferts fédéraux, qui ont suivi de près la croissance du PIB, n’ont pas beaucoup aidé à bâtir le surplus budgétaire.

À la cinquième ligne, on peut voir que la croissance des dépenses de missions (+ 5,5 % au total sur trois ans) a été plus lente que celle de l’économie (+ 8,3 %). Tout comme l’apport des impôts, taxes et tarifs, celui des dépenses de missions au retournement budgétaire a été majeur : 2 395 millions.

Le repli des dépenses a été très inégal selon les secteurs. Seul celui de la Santé et des Services sociaux (+ 8,7 %) a pu suivre le rythme du PIB. La hausse sur trois ans a été de 5,2 % en Éducation et en Culture, de 2,9 % en Économie et en Environnement, de 1,3 % en Gouvernance et en Justice et de 0,1 % en Soutien aux personnes et aux familles. Dans ce dernier cas, la réforme de 2015 en matière de services de garde à l’enfance a fait économiser environ 230 millions au gouvernement en subventions amoindries.

Enfin, la sixième ligne rapporte une contribution notable de 1 954 millions de la réduction du Service de la dette à l’amélioration du solde budgétaire. Pendant que le PIB augmentait de 8,3 % de 2013-2014 à 2016-2017, le Service de la dette diminuait de 10,1 %, soit de 10 600 millions à 9 527 millions. Presque toute cette heureuse divergence est due à la baisse du taux d’intérêt moyen applicable à la dette brute totale du gouvernement. Ce taux moyen est passé de 5,3 % en 2013-2014 à 4,5 % en 2016-2017. Les taux d’intérêt sur emprunts obligataires ont énormément baissé partout dans le monde depuis 25 ans.

Ainsi, à mesure que les vieux emprunts effectués aux taux d’intérêt élevés d’autrefois ont atteint leur échéance, ils ont été renouvelés à des taux de plus en plus bas. Cela a fait diminuer le taux d’intérêt moyen sur la dette.

Comment lire ces chiffres ?

Le tableau ci-dessus a permis de calculer qu’en 2014-2015, 2015-2016 et 2016-2017, sous le gouvernement Couillard, le solde budgétaire du Québec a été relevé de 6,2 milliards. On y observe en effet que, si les revenus et les dépenses avaient conservé leur poids de 2013-2014 dans l’économie, c’est un déficit de 1,8 milliard plutôt qu’un surplus de 4,4 milliards qu’on aurait enregistré. L’augmentation plus forte des revenus et plus faible des dépenses a en grande partie résulté des mesures budgétaires appliquées par les autorités, mais elle a aussi bénéficié de facteurs externes favorables. Le tableau a permis de calculer que les trois principales sources du retournement budgétaire ont été un alourdissement du poids de la fiscalité (2,5 milliards), un repli des dépenses de missions (2,4 milliards) et une baisse des intérêts à payer sur la dette (2,0 milliards). En contrepartie, la détérioration des résultats des sociétés d’État (surtout d’Hydro-Québec) a ralenti la hausse du solde budgétaire en retranchant près de 800 millions à l’opération.

En mars et novembre 2017, le gouvernement a annoncé des mesures d’allégement fiscal et de réinvestissement dans les dépenses de missions qu’on peut estimer respectivement à 1,6 milliard et à 1,2 milliard (donc, au total, à  2,8 milliards) pour l’année financière en cours. Cette remise est une fraction de ce qu’il a retiré du circuit économique depuis trois ans. La dernière estimation gouvernementale du surplus budgétaire (après mesures) pour 2017-2018 se chiffrant à 2,2 milliards, on peut en déduire que, sans ce train de mesures, le surplus projeté aurait pu atteindre 5 milliards. Les principales interventions sont un relèvement de l’exemption de base et une réduction à 15 % du premier taux d’imposition de l’impôt sur le revenu, l’abolition complète de la contribution santé, la prolongation du crédit RénoVert, un programme de réussite éducative, un réinvestissement dans l’enseignement supérieur, une subvention à l’achat de fournitures scolaires et des ajouts de services en santé.

Le retournement budgétaire des années récentes a reposé sur deux motivations, l’une financière et l’autre politique. La motivation financière était de bâtir une accumulation de surplus budgétaires pouvant assurer la conformité aux cibles d’endettement fixées par la Loi sur la réduction de la dette à l’échéance de mars 2026. Si la tendance se maintient, un surplus budgétaire moyen de 3 milliards par année d’ici 2025-2026 permettrait au gouvernement d’atteindre les cibles.

Alors pourquoi a-t-il laissé le surplus budgétaire grimper jusqu’à 5 milliards (avant mesures) cette année ? Fort probablement afin de se constituer une cagnotte lui permettant de distribuer des bonbons à l’orée d’une année électorale, ce qu’il a commencé à faire avec empressement en mars et en novembre dernier. Voilà pour la seconde motivation, la politique.

Il manque, à mon avis, la motivation la plus importante : mieux gérer cette énorme entreprise à « chiffre d’affaires » de 105 milliards par année qu’est le gouvernement du Québec (si je peux m’exprimer ainsi). Bien gouverner ne consiste pas seulement à empiler les beaux ratios financiers et à gagner un concours de beauté tous les quatre ans, mais aussi à offrir en tout temps, avec efficacité, diligence et humanité, les meilleurs services d’éducation, de santé, de solidarité, de culture, de transport, de justice et d’environnement possible avec les impôts qu’on prélève auprès des citoyens. L’avons-nous perdu de vue ?

[1] Après avoir exclu les revenus des sociétés d’État et retranché les effets envisagés des mesures fiscales, les mises à jour budgétaires automnales du gouvernement ont estimé à 11,3 % la hausse cumulative des revenus autonomes vérifiés qui a accompagné celle de 8,3 % du PIB au cours des trois années 2014-2015, 2015-2016 et 2016-2017.