Politique

Chicanes de clôture

À la veille des renégociations de l’ALENA, la méfiance règne entre le Canada, les États-Unis et le Mexique. Comment gagner au jeu des négos ? « La clé, c’est l’anticipation », selon l’ancien premier ministre Pierre Marc Johnson.

Montage : Marie-Claude Biron

Le va-et-vient est constant entre les trois étages de l’hôtel Watergate, à Washington, où les délégations du Canada, des États-Unis et du Mexique sont installées pour négocier ce qui deviendra l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Dans les chambres, ça discute. Ici de pièces automobiles, là d’aliments, là encore de textiles. Les négociations, en ce mois d’août 1992, doivent durer deux jours.

Elles dureront deux semaines.

Au-delà de la pression des lobbys et des rumeurs de monnaie unique, la plupart des négociateurs se heurtent à des considérations terre à terre : ils n’ont pas apporté assez d’effets personnels pour deux semaines ! Certains lavent leurs chemises dans le lavabo, racontera plus tard le ministre canadien des Finances Michael Wilson. Le dernier lapin que Washington sort de son chapeau porte justement sur le textile : il exige des quotas sur les complets de laine canadiens, qui envahissent son marché ! Le Canada plie : il sait très bien que son industrie n’aura aucun mal à avaler ses concurrents américains — ce qu’elle fera quelques années plus tard.

L’histoire peut sembler anecdotique. À la veille des renégociations de l’ALENA entre le Canada, les États-Unis et le Mexique, elle illustre néanmoins à quel point les délégations doivent être préparées. « La clé de ces négociations, c’est l’anticipation », estime l’ancien premier ministre du Québec Pierre Marc Johnson, qui a participé à de nombreuses ententes de libre-échange depuis son retrait de la politique, en 1987.

L’idée de rouvrir l’ALENA n’est pas mauvaise en soi, croit Pierre Marc Jonson. En 23 ans, les économies des trois pays ont changé.

Pierre Marc Johnson croit que le gouvernement Trudeau a eu raison de se montrer rapidement ouvert à la renégociation exigée par l’administration Trump. Devant l’intransigeance, il ne faut jamais se tasser dans un coin. « Je connais des personnes dans l’équipe de négociateurs fédéraux qui sont à pied d’œuvre depuis l’élection de novembre, même avant. Il y a un degré de préparation élevé. »

La présence de Brian Mulroney dans le décor est aussi éloquente. L’ancien premier ministre canadien, qui a conclu l’ALENA en 1992, est rompu à ce genre de pourparlers. Des sources indiquent également que l’ex-premier ministre Stephen Harper, qui avait entamé les négociations du Canada avec l’Union européenne en vue de l’accord de 2016, pourrait même être appelé en renfort au besoin.

L’idée de rouvrir l’ALENA, entré en vigueur en 1994, n’est pas mauvaise en soi, selon Pierre Marc Johnson. En 23 ans, les économies des trois pays ont changé, et les enjeux de coopération réglementaire, de propriété intellectuelle et d’indication géographique se sont raffinés. Il faut voir plus loin que les questions du bois d’œuvre et de la gestion de l’offre.

Le Canada pourrait par exemple tenter de réduire la portée des dispositions qui permettent aux entreprises de contester devant les tribunaux des lois ou des règles qui nuisent à leur commerce, et de recevoir une compensation financière. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord, la moitié des plaintes ont visé le Canada, qui a dû verser plus de 150 millions de dollars en dommages — sans compter les frais juridiques.

« Quand on s’assoit, il faut avoir une idée claire de ce qui est prioritaire, explique Pierre Marc Johnson. Puis, on note sur une échelle de 1 à 10 ce qui est important pour l’autre. On a des perceptions, on approfondit par des échanges, ce qui nous permet ensuite d’aligner ce qu’on est prêt à faire comme compromis. »

Difficile de mesurer si l’ALENA a tenu ses promesses. Et s’il a eu une incidence particulière sur l’ensemble des pays signataires. On sait toutefois que le commerce entre les trois pays a triplé de 1993 à 2015, pour dépasser les 1 000 milliards de dollars américains. L’ALENA, par ailleurs, a servi de modèle aux États-Unis pour au moins une quinzaine d’accords de libre-échange dans le monde. C’est aussi le modèle de référence du Partenariat transpacifique, en suspens depuis le retrait des États-Unis en janvier dernier.

Sauf qu’aux yeux de Donald Trump, l’ALENA a surtout provoqué le transfert de milliers d’emplois américains vers le Mexique.

Ce n’est pas complètement faux : de 1994 à 2000, environ 60 000 travailleurs américains par année ont dû se trouver un nouveau gagne-pain en raison de délocalisations, selon le bureau national des statistiques sur l’emploi. Mais la proportion n’est pas plus marquée que dans les autres pays de l’OCDE. Et le total est négligeable par rapport aux deux millions de postes créés en moyenne chaque année par l’économie américaine pendant la même période.

N’empêche, le président Trump souhaite imposer une pénalité financière aux entreprises qui délocalisent leur production au sud de la frontière. Il peste aussi contre la balance commerciale entre les États-Unis et le Mexique — la différence entre la valeur des exportations et celle des importations —, qui est à l’avantage de son voisin du Sud par 60 milliards de dollars. Trump estime que son pays est perdant dans l’échange.

Cette vision binaire de l’économie, où les exportations seraient bonnes et les importations mauvaises, renverse Pierre Marc Johnson. « Ce n’est pas comme ça que fonctionne le commerce international, dit-il. La grande caractéristique des accords de libre-échange, c’est de rechercher l’application de la règle de droit dans un contexte de certitude et de prévisibilité. »

En clair, le principe est de réduire les obstacles financiers et bureaucratiques, afin que les exportations comme les importations servent les intérêts de l’ensemble des partenaires. Les exportations doivent créer de l’emploi dans les secteurs où le pays excelle, et les importations, permettre un achat à moindre coût, ce qui stimule les dépenses en libérant du pouvoir d’achat.

Pour comprendre la position de Donald Trump, explique Pierre Marc Johnson, il faut savoir que l’incidence du libre-échange est moins importante pour l’économie américaine qu’elle ne l’est pour l’économie des deux autres partenaires. « Pour un pays comme le Canada, l’ouverture des frontières est fondamentale, dit-il. Au-delà de 30 % du PIB est attribuable au libre-échange, contre 12 % dans le cas des États-Unis. C’est deux fois moins que la plupart des pays de l’OCDE. »

Selon lui, l’attitude de l’administration Trump répond avant tout à un sentiment de frustration — celle d’électeurs qui se considèrent laissés pour compte et qui sont convaincus que la mondialisation en est à l’origine — bien plus qu’à un principe de rationalité économique. « C’est l’absence de politiques publiques de partage de la richesse, et de capacité d’adapter la main-d’œuvre aux changements réels de l’économie, notamment la mécanisation et la numérisation, qui est le véritable responsable », croit pour sa part Pierre Marc Johnson.

En voulant refermer l’économie américaine, dit-il, le président des États-Unis risque même d’aggraver la situation. « Les Américains exportent leur capital, c’est un élément important du commerce mondial, explique Pierre Marc Johnson. Le grand capital américain, par l’intermédiaire des fonds d’actions et des fonds privés, est très présent dans le secteur manufacturier à l’étranger. Une fermeture du territoire américain viendrait miner ce secteur, et du même coup, affecterait le capital américain, et par ricochet, l’économie américaine. La fermeture du territoire risque d’être inflationniste. »

Pierre Marc Johnson attend néanmoins les signes d’une politique économique cohérente de la part de l’administration américaine. « Je me refuse de croire que des tweets font partie d’une politique publique. »

Le retrait des États-Unis du Partenariat transpacifique, jumelé à celui de la Grande-Bretagne de l’Union européenne (UE), semble sonner la fin de l’âge d’or des grands traités multilatéraux. La signature de l’accord de libre-échange entre le Canada et l’UE, arrachée dans la douleur, fait figure d’exception. « Ce n’est pas la fin des traités de libre-échange, mais c’est la réintroduction d’une vision bilatéraliste, où les États servent leur unique intérêt, alors que les négociations traditionnelles ne sont pas basées sur cette logique », estime Pierre Marc Johnson.

La montée des discours protectionnistes dans le reste de l’Europe n’annonce rien de mieux. La France, la Hongrie, les Pays-Bas, l’Allemagne et le Danemark — des pays qui ont historiquement milité en faveur de l’ouverture des frontières — fraient tous avec la tentation populiste.

Tant l’extrême droite que l’extrême gauche participent d’ailleurs à la diabolisation des accords de libre-échange, souligne Pierre Marc Johnson. « C’est quand même extraordinaire qu’[au dernier sommet de] Davos, l’acteur principal en faveur de la mondialisation était le premier ministre de la Chine. C’est le monde à l’envers ! »

Pour la petite histoire

L’un des derniers enjeux des négociations qui ont mené à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) a concerné… les complets de laine.

À l’époque, le fabricant canadien Peerless livre une concurrence féroce aux fabricants américains. Ceux-ci doivent payer des droits importants pour importer la laine d’Italie, tandis que le Canada l’importe sans taxes. Ainsi, Peerless inonde le marché américain de complets bon marché. Le lobby américain du textile, qui représente deux millions de travailleurs, crie à la concurrence déloyale.

Washington voit l’ALENA comme l’occasion de sauver son industrie. Le Canada réclame un minimum de trois millions de complets exportés hors taxes aux États-Unis. À la table de négociations, Washington exige un quota de 1,4 million de complets. À la surprise de Washington, le Canada plie. La délégation américaine jubile, croyant avoir assuré l’avenir de son industrie.

Dans les faits, Peerless mettra quelques années à acquérir ses principaux concurrents américains. Et à dominer le marché.