Jusqu'où iront les sénateurs ?
Politique

Jusqu’où iront les sénateurs ?

Il faut désormais s’intéresser au Sénat pour autre chose que ses scandales ! Plus indépendants que jamais, les sénateurs n’hésitent plus à remettre en question les projets de loi et influencer la direction du pays. Pour le mieux, croient ceux qui mènent la charge.

Pendant plusieurs jours, en juin 2017, le politicien fédéral le plus sollicité n’était pas Justin Trudeau ou l’un de ses influents ministres, mais un simple sénateur indépendant : André Pratte.

La pression était énorme sur l’ancien éditorialiste de La Presse alors qu’il menait une bataille rangée contre l’un des éléments phares du projet de loi C-44 du gouvernement, qui mettait au monde la Banque de l’infrastructure du Canada. Dans les hautes sphères du pouvoir à Ottawa, la riposte s’est organisée pour tenter de lui faire lâcher prise, ainsi qu’aux sénateurs qu’il avait entraînés dans son sillage.

Situé au rez-de-chaussée de l’édifice de l’Est, à deux pas du Sénat et de la Chambre des communes, sur la colline du Parlement, le grand bureau d’André Pratte a été le théâtre d’un va-et-vient constant. Quand ce n’était pas le leader du gouvernement au Sénat, Peter Harder, c’était l’un des conseillers du premier ministre, Mathieu Bouchard, ou le directeur des politiques du ministre des Finances, Robert Asselin, qui s’asseyait à la table de conférence en bois massif au centre de la pièce, sous l’imposant lustre suspendu au plafond de 16 pieds, pour le convaincre de laisser le projet de loi intact.

Le trio Harder-Bouchard-Asselin se réunissait régulièrement pour coordonner les efforts de persuasion, se souvient Robert Asselin, qui a quitté la politique en octobre dernier. « Pratte nous a surpris ! lance-t-il, sourire en coin. Il est l’un des nouveaux leaders du Sénat plus indépendant, et il a testé la machine jusqu’au bout. »

André Pratte souhaitait retirer la création de la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC) du mégaprojet de loi budgétaire, afin de l’étudier plus en profondeur pendant les semaines suivantes. Dotée d’un budget de 35 milliards de dollars, la BIC est la création du ministre des Finances, Bill Morneau. L’instrument qu’il a imaginé pour stimuler les investissements privés dans les ports, les aéroports, les ponts ou le transport d’électricité au pays. Mais voilà, son fonctionnement n’a été étudié que deux heures au comité parlementaire des Finances de la Chambre des communes avant que le projet de loi soit approuvé par les députés puis envoyé au Sénat. Trop peu pour une nouvelle société d’État aussi importante, jugeait le sénateur Pratte. Or, le gouvernement, pressé de faire adopter son budget avant l’ajournement estival, tenait à ce que son projet de loi ne soit pas amputé.

« Je voulais les convaincre de faire des amendements et eux voulaient me convaincre de ne pas en faire ! Il y a eu pas mal de lobby, c’est normal », dit André Pratte, qui ne s’est pas laissé persuader. Il est passé à une voix de réussir son pari. Lors du vote, 38 sénateurs l’ont appuyé et 38 ont soutenu le gouvernement. Au Sénat, l’égalité signifie que la proposition est rejetée.

Une telle situation était inimaginable il n’y a pas si longtemps, alors que les sénateurs, outrageusement partisans, suivaient docilement les ordres de leurs chefs respectifs. Une majorité de sénateurs du parti au pouvoir signifiait l’adoption des lois à toute vapeur, sans modification. Au fil des ans, l’auguste Chambre haute avait été remplie de collecteurs de fonds, d’organisateurs et autres amis des conservateurs ou des libéraux. Les stratèges politiques ne se préoccupaient jamais du Sénat pour autre chose que ses scandales éthiques à la Mike Duffy, Pamela Wallin ou Patrick Brazeau. Un sénateur indépendant n’avait aucun pouvoir.

Mais les choses changent rapidement. Un nouveau Sénat prend vie. Au point qu’un sénateur comme André Pratte peut maintenant tenir en haleine la Chambre des communes ainsi que le gouvernement — et même les journalistes ! — pendant des jours. Et influencer la direction du pays.

Les exemples se multiplient depuis deux ans. Les sénateurs bombent le torse. Résultat : 21,6 % des projets de loi du gouvernement ont été modifiés au Sénat, puis renvoyés à la Chambre des communes pour une nouvelle analyse. Lors des deux dernières années du gouvernement Harper, c’était à peine 1,6 %. La majorité du temps, le gouvernement Trudeau a accepté les amendements proposés par les sénateurs.

Certaines batailles ont cimenté l’esprit plus indépendant des sénateurs. En juin 2017, juste avant qu’André Pratte s’engage dans son bras de fer, le premier ministre Justin Trudeau avait dû retirer la candidature de Madeleine Meilleur au poste de commissaire aux langues officielles après qu’il fut devenu évident que les sénateurs allaient rejeter cette nomination controversée, jugée trop partisane par plusieurs groupes linguistiques hors Québec et par des députés de l’opposition aux Communes.

Le Sénat a également forcé certains amendements sur l’aide médicale à mourir (C-14) en juin 2016. « Ça a été un grand moment de vie parlementaire, aucun doute », affirme le sénateur Serge Joyal, l’une des têtes d’affiche de cette bataille et l’un des meneurs de ce Sénat plus indépendant.

Quelques mois plus tard, la Chambre haute a de nouveau fait plier le gouvernement, cette fois sur le projet de loi C-29, qui avait pour effet de soustraire les banques de la Loi québécoise sur la protection du consommateur, plus stricte que la nouvelle formule de protection que le gouvernement Trudeau proposait. Même le premier ministre du Québec, Philippe Couillard, avait alors imploré les sénateurs de bloquer ce projet de loi. Le ministre des Finances, Bill Morneau, a reculé avant de perdre le vote.

« Le premier ministre du Québec qui demande l’aide du Sénat, on n’a pas vu ça souvent ! » rigole le sénateur conservateur Claude Carignan.

La Chambre haute n’a pas hésité à contrecarrer les plans du gouvernement dans un autre de ses projets phares : la légalisation de la marijuana. « On va prendre tout le temps nécessaire », souligne Claude Carignan. Les sénateurs ont refusé d’accélérer l’étude de la loi, de sorte que la date du 1er juillet souhaitée par Justin Trudeau a été repoussée. La substance ne sera pas légale avant la mi-août, au mieux.

Le Sénat est plus imprévisible que jamais, convient André Pratte, nommé par Trudeau en mars 2016. « C’est un grand défi pour le gouvernement. Pour des raisons légitimes, il veut faire adopter ses lois le plus rapidement possible. Parfois, quand il y a des enjeux importants, ça coince, et le gouvernement n’a plus la discipline de parti pour faire passer ses projets de loi. Je comprends le gouvernement. Je ne suis pas là pour l’empêcher de gouverner, mais je veux faire mon travail correctement. Les projets de loi doivent respecter les droits des Canadiens et être équilibrés. »

Le grand responsable de ces eaux sénatoriales plus tumultueuses est Justin Trudeau lui-même. Après avoir exclu les sénateurs libéraux de son caucus en 2014, il a promis, une fois au pouvoir, de choisir uniquement des sénateurs indépendants, sans affiliation partisane. Ce qu’il a fait. « Les personnes nommées à la Chambre haute doivent se demander ce qui est bien pour leur pays ou leur région, pas ce qui est bon pour leur parti », a lancé Justin Trudeau. Un comité de sélection fait des recommandations au premier ministre lorsqu’un siège se libère. N’importe quel citoyen peut soumettre sa candidature.

Lorsque les sièges actuellement vacants seront pourvus, il y aura 72 indépendants sur un total de 105 sénateurs. Il ne restera alors que 33 sénateurs conservateurs liés à un parti politique de la Chambre des communes.

« On est en terrain inconnu », affirme Robert Asselin, qui était l’un des proches conseillers de Trudeau au moment où cette promesse de réformer le mode de nomination des sénateurs a été formulée. « On souhaitait avoir une deuxième chambre législative de réflexion moins partisane, et c’était la bonne décision. Il faut maintenant composer avec. On espère seulement que les sénateurs se souviendront qu’ils ne sont pas élus, et qu’ils n’ont pas la même légitimité que les députés. Ils ne peuvent pas tout bloquer. »

La voix tendue de Robert Asselin trahit l’exaspération d’un conseiller qui a dû mener plus de combats que prévu au Sénat, ce que confirme André Pratte, qui s’est frotté à quelques ministres et chefs de cabinet. « Le gouvernement a créé une bibitte sur laquelle il n’a pas le pouvoir, ce qui entraîne une certaine frustration, même s’il gère assez bien ça en général », dit-il.

C’est au leader du gouvernement au Sénat, Peter Harder, que revient la délicate mission de sonder l’opinion des sénateurs sur les projets de loi et de dénicher des parrains pour les porter au Sénat. Il soutient que l’équipe de Justin Trudeau s’accommode bien d’une Chambre haute plus indépendante. « Jamais personne au gouvernement ne m’a souligné un mécontentement quelconque sur la manière dont cela fonctionne », assure-t-il en entrevue, dans son bureau de l’édifice du Centre, en face du Salon rouge, où s’expriment les sénateurs en plénière.

Une institution de 150 ans dont à peine 5 % de la population comprend le rôle, ça ne prend pas un génie pour déceler qu’il y a un problème qui ne se réglera pas facilement !

Le sénateur Claude Carignan

N’empêche, le gouvernement Trudeau apprivoise tranquillement la nouvelle « bête » sénatoriale de l’autre côté du grand hall du parlement. Les ministres y sont plus souvent envoyés au front pour expliquer les projets de loi. Les experts de la fonction publique ont reçu le mot d’ordre de répondre rapidement et en détail aux questions des sénateurs. « Ça s’améliore, ils prennent plus de temps avec nous », confirme Diane Bellemare, ancienne sénatrice conservatrice nommée par Stephen Harper, qui a choisi, comme plusieurs de ses collègues, de siéger comme indépendante dans la foulée de la réforme Trudeau.

Selon Philippe Lagassé, professeur à l’Université Carleton et spécialiste du système parlementaire, les deux chambres sont en période d’adaptation. « Le Sénat a toujours existé pour approfondir et améliorer les projets de loi, mais il avait perdu cette fonction depuis longtemps. Il faut réapprendre à vivre avec une Chambre haute active. Malgré quelques frictions, ça se passe plutôt bien », dit-il.

Le chef du Parti conservateur, Andrew Scheer, a promis de revenir à des nominations partisanes, ce que déplore Diane Bellemare, qui n’appréciait pas du tout la ligne de parti rigide de l’époque. « Dans toutes mes activités professionnelles, je n’avais jamais fait face à la censure… avant d’être nommée au Sénat. Je n’avais pas une liberté de parole suffisante. »

Pour faire diminuer l’effet de surprise au gouvernement et aider ses propres collègues dans leurs décisions, Diane Bellemare a élaboré un guide afin d’étudier les projets de loi. « L’impartialité suppose qu’on va analyser les projets de loi selon certains critères, et non pas seulement en fonction de nos idées personnelles », soutient-elle.

Pour ce faire, la sénatrice a étudié les pratiques dans les autres Sénats non élus de la planète, sachant que des sénateurs nommés qui bloquent des projets de loi d’un gouvernement démocratiquement élu peuvent causer des tensions.

Ce guide, non contraignant, propose par exemple aux sénateurs de redoubler de prudence lorsqu’un projet de loi met en œuvre une promesse électorale du gouvernement. « Un sénateur n’a pas la légitimité de bloquer totalement un projet pour lequel le gouvernement a un mandat clair », dit-elle en ajoutant, comme une mise en garde : « Sur la légalisation de la marijuana, la ligne est mince. C’était dans la plateforme libérale. »

Le Sénat devrait veiller à défendre les plus vulnérables, affirme Diane Bellemare, notamment les minorités linguistiques, ethniques et religieuses, ainsi que les autochtones et les provinces. « C’est notre rôle d’étudier les répercussions sur ces groupes. »

Une ironie qui n’échappe pas à la sénatrice, puisqu’à l’origine, en 1867, l’institution visait « la résistance pour s’opposer à l’élément démocratique » du peuple, selon les mots de George-Étienne Cartier. Une « résistance » alors incarnée par les riches et souvent à leur avantage, puisque la somme de 4 000 dollars de liquidités que doit posséder un sénateur dans son compte bancaire n’a pas changé depuis la création de la Chambre haute. Or, en dollars d’aujourd’hui, cette somme représente plus de 90 000 dollars ! « Disons que notre définition de vigilance pour les minorités a évolué avec le temps ! » dit avec un sourire Diane Bellemare, qui est économiste.

Les réflexions des sénateurs sur leur rôle et leur légitimité, ainsi que les épisodes où le Sénat a dû plier à la suite du refus de la Chambre des communes d’accepter les amendements proposés, montrent que les sénateurs cherchent un équilibre dans leur nouvelle indépendance, estime Peter Harder.

« Nous sommes conscients que la Chambre des communes est élue et pas nous, explique-t-il. C’est de la robuste complémentarité ! Certains ont parlé de possible partie de ping-pong législative entre le Sénat et les Communes si un projet de loi se promène entre les deux chambres. En réalité, il y a eu plusieurs “ping”, mais pas beaucoup de “pong” ! Les Communes ont accepté la majorité de nos amendements, et quand les députés ont dit non, le Sénat s’est généralement incliné devant leur volonté. »

La gestion d’un pouvoir accru des sénateurs se tamisera avec le temps, croit Peter Harder, qui a été nommé au Sénat par Trudeau en mars 2016, après 30 ans de service public, notamment comme haut fonctionnaire fédéral. « Certains ont dit que nous étions en train de devenir des monstres. Nous ne sommes pas des monstres ! Tout le monde au Sénat est conscient de son mandat. »

Dénué d’affiliation partisane, le Sénat doit maintenant éviter le piège de se transformer en chambre où l’affiliation idéologique serait identique entre les sénateurs, prévient Philippe Lagassé, qui surveille de près les changements en cours. « Si le gouvernement nomme des sénateurs indépendants, mais qu’ils sont tous des progressistes, on n’est pas plus avancé. Il doit y avoir une diversité de voix, et une diversité de métiers aussi. »

En septembre dernier, le sénateur Percy Downe, de l’Île-du-Prince-Édouard, a écrit à Huguette Labelle, présidente du Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat, l’organisme qui guide le premier ministre dans ses choix, afin de lui signaler qu’il manquait certaines professions au Sénat. Par exemple, il y a beaucoup d’anciens avocats, professeurs, journalistes, comptables ou hommes d’affaires, mais aucun agriculteur, pêcheur ou ancien combattant. « Ces voix importantes sont absentes de nos débats », a-t-il écrit. Mme Labelle a répondu qu’elle comprenait « l’importance de toutes les formes de diversité au Sénat, y compris la diversité professionnelle ».

Ce regain d’indépendance du Sénat sera-t-il suffisant pour redorer son blason, passablement terni au fil des ans ? « Ça va se faire à long terme, grâce au sérieux du travail, pense Claude Carignan. Une institution de 150 ans dont à peine 5 % de la population comprend le rôle, ça ne prend pas un génie pour déceler qu’il y a un problème qui ne se réglera pas facilement ! »

Des milliers de Canadiens continueront de souhaiter son abolition ou encore l’élection des sénateurs, mais la Cour suprême, en 2014, a statué que ces voies étaient bloquées sans de véritables négociations constitutionnelles avec les provinces. Et ce n’est pas pour demain.

« Toutes les institutions politiques ont du travail devant elles pour regagner la confiance du public, et le Sénat a dix fois plus de travail que les autres, estime André Pratte. On essaie de travailler le plus fort possible, on se dote de mécanismes de contrôle des dépenses et d’un système robuste en matière d’éthique, et on espère que les gens vont s’en rendre compte. »