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Garderies: haro sur les «faits alternatifs»

Les études scientifiques sont formelles: depuis 20 ans, le système de garde du Québec a fait augmenter le taux d’activité des jeunes femmes, explique Pierre Fortin.

(Photo: iStockphoto)

Il y a 20 ans, à l’automne 1997, le gouvernement du Québec a commencé à mettre en place son système universel de services de garde à prix modique. Sa Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance poursuivait deux objectifs: 1) assurer le bon développement et l’égalité des chances des enfants et 2) faciliter la conciliation travail-famille.

Je m’attarderai uniquement au second objectif: oui ou non, le nouveau système de garde a-t-il aidé les familles à concilier leurs responsabilités parentales et professionnelles depuis cette date?

L’utilisation des services de garde et le taux d’activité des mères de jeunes enfants se sont fortement accrus au Québec

Il est clair, tout d’abord, que l’utilisation des services de garde par les familles québécoises a explosé. Le graphique 1 ci-dessous le démontre sans équivoque. En 1998, au moment où le nouveau programme québécois venait tout juste de démarrer, il existait des places en services de garde régis par la loi (plus de six enfants) pour 19 % des enfants de 0 à 4 ans au Québec, soit un peu moins que dans les autres régions du Canada. Seize ans plus tard, en 2014, le pourcentage avait grimpé à 60 %. Ailleurs au pays, le pourcentage variait de 26 % à 34 % selon la région. Le programme québécois basé sur les centres de la petite enfance (CPE), la garde en milieu familial et les garderies privées (subventionnées directement par l’État ou indirectement par le crédit d’impôt versé aux parents) a donc eu un effet considérable sur l’utilisation des services de garde.

Graphique 1

Le graphique 2, quant à lui, montre que, de 1998 à 2014, la réforme québécoise a aussi été suivie par une forte augmentation du taux d’activité des mères de jeunes enfants, c’est-à-dire du pourcentage de ces mères qui occupent un emploi ou en cherchent un. On voit qu’au cours de cette période leur taux d’activité a augmenté presque partout au Canada, mais nettement plus au Québec. Il s’est accru de 13 points de pourcentage au Québec (passant de 66 % à 79 %), de 9 points en Atlantique, de 8 points en Colombie-Britannique et de 4 points en Ontario. Il a légèrement diminué dans les Prairies.

Graphique 2

Il existe un consensus scientifique solide selon lequel que le système de garde ait entraîné une hausse sensible du taux d’activité des mères québécoises.

Il faut éviter ici de tomber dans le piège du post hoc ergo propter hoc (après cela, donc à cause de cela). Ce n’est pas parce qu’un phénomène vient à la suite d’un autre qu’il est nécessairement causé par lui. Le fait, illustré par le graphique 2, que l’accroissement considérable de mères québécoises de jeunes enfants dans la population active de 1998 à 2014 a suivi l’introduction des services de garde à prix modique à partir de 1997 ne constitue pas en soi une preuve que c’est ce nouveau programme qui a fait bondir le taux d’activité en tout ou en partie.

Cependant, plusieurs chercheurs en économie du travail affiliés à l’Université du Québec à Montréal, à l’Université de Toronto, au Massachusetts Institute of Technology, à l’Université de la Colombie-Britannique et à l’Université Queen’s ont unanimement confirmé que la réforme québécoise a bel et bien causé une hausse sensible de l’emploi des mères (voir, par exemple, ici et ici).

Ces travaux ont exploité l’information sur le comportement de près de 150 000 répondants individuels dans deux enquêtes longitudinales (à entrevues répétées) de Statistique Canada étalées sur la période de 1994 à 2008. Ils ont comparé finement l’activité des mères québécoises à celle des autres mères canadiennes, de Terre-Neuve à la Colombie-Britannique. Ils ont estimé l’incidence du programme québécois sur la propension des mères à travailler en prenant soin de distinguer et de séparer son effet propre de celui d’autres facteurs qui ont agi simultanément sur l’emploi des femmes à cette époque, comme les caractéristiques personnelles des répondants, la réforme de l’assurance-emploi, la conjoncture économique, etc. La participation accrue des mères de jeunes enfants du Québec au marché du travail n’a pas été attribuée en entier aux seules garderies, mais seulement dans sa partie qui excède l’influence des autres facteurs à l’œuvre.

Les chercheurs de l’UQAM ont notamment trouvé que l’effet positif du programme sur l’emploi était plus important, et s’est produit beaucoup plus tôt, pour les mères plus scolarisées, conformément au fait que, pour les familles à revenu plus faible, le coût des services de garde était déjà subventionné avant la réforme. Ils ont également constaté que l’effet positif de la réforme sur l’emploi persistait à long terme. En d’autres termes, ils ont trouvé que si une mère utilisait les services de garde pour travailler avant que son enfant entre à la maternelle, il était alors plus probable qu’elle soit au travail plus tard après qu’il eut commencé l’école (voir ici).

Les résultats de toutes ces recherches ont été arbitrés par des jurys scientifiques et publiés dans des revues internationales reconnues. Au vu de cette preuve à auteurs multiples, on peut maintenant affirmer qu’il est quasi certain qu’une partie importante de la hausse observée du taux d’activité des mères au Québec de 1998 à 2008 soit attribuable au système universel de services de garde à prix modique lancé en 1997.

Les chercheurs affirment sans ambages que «l’impact sur l’offre de travail est fort important», ou encore que «la réforme a eu des effets positifs et durables sur le taux d’activité des mères». Ils font également observer que le résultat qu’ils obtiennent pour le Québec n’est pas surprenant, puisqu’il est «comparable à ceux de réformes en profondeur semblables qui ont eu lieu dans d’autres pays comme la Norvège, l’Espagne et l’Allemagne».

En 2013, mes collègues Luc Godbout et Suzie St-Cerny, de la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke, et moi-même avons poussé un peu plus loin l’analyse et produit une estimation de l’incidence finale sur l’emploi féminin et sur l’équilibre général de l’économie et des finances publiques (voir ici).

En particulier, nous avons calculé qu’en 2008 il y avait près de 70 000 mères québécoises de plus au travail que si la réforme de 1997 n’avait pas eu lieu. Il s’agit d’un effet qui expliquerait environ 60 % de la hausse du taux d’emploi des femmes de 20 à 44 ans observée au cours de la période de 1998 à 2008.

Le doute de M. Dubuc

Le consensus scientifique quant à l’effet positif des services de garde à coût réduit du Québec sur le taux d’activité féminin a beau être solide, il échappe encore à une partie de l’opinion au Québec même. Le 7 mars dernier, par exemple, le chroniqueur Alain Dubuc, de La Presse, a dit douter du fait que l’instauration des garderies à prix modique avait contribué à ce que le taux d’activité des femmes de 25 à 44 ans au Québec soit aujourd’hui plus élevé que partout ailleurs au Canada, après avoir longtemps été l’un des plus faibles.

Les faits sont les suivants: depuis 1997, année du lancement du nouveau système de garde, le taux d’activité des femmes de 25 à 44 ans est passé de 77 % à 86 % au Québec, mais de 79 % à seulement 81 % ailleurs au pays. Autrement dit, il y a 20 ans, le taux d’activité des Québécoises était inférieur de 2 points à celui des autres Canadiennes, alors qu’aujourd’hui il lui est supérieur de 5 points.

Comment M. Dubuc peut-il douter du fait que les garderies à prix modique aient aidé le taux d’activité féminin du Québec à prendre l’ascenseur et à laisser pratiquement sur place celui des autres provinces depuis 20 ans? Son argumentaire rappelle les faits alternatifs présentés par le ministre provincial Martin Coiteux dans son blogue et dans le journal La Presse en avril 2012, alors qu’il était encore professeur à HEC Montréal.

–> Premier fait alternatif: «Depuis 20 ans, le taux d’activité des jeunes Québécoises n’a pas progressé plus rapidement qu’avant.»

Le point de vue de M. Coiteux reposait sur deux faits alternatifs. Le premier consistait à observer que l’activité des Québécoises ne s’était pas du tout accélérée après l’introduction du nouveau système de garde, en 1997. Cela contredisait, à ses yeux, la présence d’un «effet garderie» sur leur taux d’activité.

Qu’en est-il au juste? Le graphique 3 permet d’en juger. Il trace l’évolution du taux d’activité des femmes de 20 à 44 ans — la grande catégorie des âges de la maternité, où ont lieu 98 % des naissances — au Québec et dans les autres provinces canadiennes depuis 40 ans.

Graphique 3

On y constate que, prise dans l’absolu, la progression du taux d’activité des Québécoises (ligne bleue) a été moins rapide après 2003, comme l’ont souligné MM. Coiteux et Dubuc. Mais, d’un point de vue comparatif, il est également clair que les Québécoises ont fait beaucoup mieux que les autres Canadiennes (ligne rouge) après 1997 qu’auparavant, bien qu’un grand nombre de facteurs économiques et sociaux soient communs aux deux régions du pays.

De 1976 à 1997, le taux d’activité des Québécoises était toujours inférieur à celui des autres Canadiennes, mais l’écart diminuait peu à peu, au rythme de 1 point de pourcentage tous les sept ans. Depuis 1997, cependant, le désavantage des Québécoises a rapidement disparu et s’est transformé en avantage. En moyenne, depuis cette date, leur taux d’activité a gagné 1 point sur celui des autres Canadiennes tous les trois ans. Le gain annuel des Québécoises a atteint sa force maximale de 1998 à 2004 (gain de 5 points en sept ans sur les autres provinces), précisément à l’époque où il se créait de 12 000 à 18 000 nouvelles places par année en services en garde.

On voit donc que le taux d’activité des femmes québécoises a bel et bien progressé plus vite que celui des femmes des autres provinces après l’avènement du nouveau système de garde de 1997, et ce, tout particulièrement dans les années qui l’ont immédiatement suivi. Ce résultat, obtenu au moyen de données macroéconomiques, ne constitue pas une preuve du rôle causal joué par les garderies à tarif modique, mais il est parfaitement compatible avec la présence d’un tel rôle et il est conforme à la preuve microéconomique fournie par les études qui sont à la base du consensus scientifique. Le fait alternatif de M. Coiteux ne contredit d’ailleurs en rien cette preuve.

–> Second fait alternatif: «Depuis 20 ans, le taux d’activité des jeunes femmes s’est accru autant dans l’Atlantique qu’au Québec.»

Le second fait alternatif auquel M. Coiteux s’est référé en 2012 est qu’après 1997 la participation des jeunes femmes au marché du travail s’est accrue à peu près autant dans les provinces de l’Atlantique qu’au Québec, bien que ces provinces de l’Est n’aient jamais imité le modèle québécois des services de garde à prix modique.

À son avis, le fait que les comportements des jeunes femmes étaient à peu près les mêmes au Québec et dans les provinces atlantiques prouvait que les deux groupes avaient réagi à des facteurs identiques. Cela excluait, selon lui, la possibilité que les garderies à bon marché, absentes des provinces de l’Est, puissent expliquer la hausse de l’activité féminine au Québec.

Un facteur commun aux deux régions mentionné expressément par M. Coiteux est la réforme fédérale de l’assurance-emploi de 1996, qui a limité l’accès aux prestations du régime. Elle aurait, selon lui, poussé un plus grand nombre de jeunes femmes de 15 à 24 ans à participer à la population active, au Québec comme dans les provinces de l’Atlantique.

Le taux d’activité des 15 à 24 ans s’est effectivement accru au Québec et dans les provinces de l’Est de 1997 à 2003 (mais beaucoup plus au Québec, contrairement à ce qu’il affirmait). Il est évidemment difficile de juger à l’œil s’il s’agissait d’une conséquence de la réforme de l’assurance-emploi, de la reprise économique qui a marqué cette période au Canada ou de quelque autre facteur.

Mais quoi qu’il en soit, les chercheurs qui ont étudié les répercussions de l’introduction du nouveau système de garde au Québec et dont les résultats font maintenant consensus ont pris un soin minutieux à purifier leurs estimations des effets confondants des changements qui ont été communs à l’ensemble des régions du Canada, dont la réforme de l’assurance-emploi de 1996. Cette dernière ne peut avoir vicié leurs résultats.

Le cas particulier des 15 à 24 ans mis à part, il y a une erreur de logique évidente dans l’argument de M. Coiteux, qui est basé sur la similitude de l’évolution de l’activité féminine au Québec et dans les provinces atlantiques. C’est que deux régions peuvent très bien montrer des comportements semblables, mais pour des raisons totalement différentes.

Par exemple, si l’emploi progresse aussi rapidement en Floride qu’au Texas à la suite d’un boum pétrolier dans ce dernier État, est-ce qu’on peut prétendre que le pétrole n’a rien eu à voir avec l’expansion de l’emploi au Texas en se basant sur le simple fait qu’il n’y a pas de pétrole en Floride? Non, bien sûr. Il se peut fort bien — on a déjà vu cela dans le passé — qu’un boum immobilier ait propulsé l’économie floridienne en même temps que le boum pétrolier a survolté l’économie texane et que ces deux occurrences aient entraîné des embellies de l’emploi semblables dans les deux États.

De façon parfaitement analogue, le taux d’activité féminin a bien pu augmenter au Québec après 1997 en raison du programme universel de services de garde, et augmenter de façon presque identique dans les Maritimes, mais en raison d’un autre facteur, particulier à ces provinces et sans relation avec les services de garde à l’enfance.

Quel a bien pu être ce facteur propre aux provinces de l’Atlantique qui a suscité une augmentation particulièrement importante du taux d’activité des mères d’enfants en bas âge de cette région, tel qu’indiqué plus haut au graphique 2? Essentiellement, depuis 1998, les provinces de l’Est ont été favorisées par une économie et un marché du travail plus dynamiques que ceux du Québec et de l’Ontario. De 1998 à 2014, le volume réel de la production intérieure (le PIB en dollars constants) par habitant d’âge actif a crû de 33 % dans les provinces atlantiques, en comparaison de 26 % au Québec et de 16 % en Ontario.

Le fer de lance de la croissance économique plus rapide dans les provinces atlantiques a évidemment été le boum pétrolier à Terre-Neuve, mais les trois autres provinces ont, elles aussi, fait au moins aussi bien que le Québec et mieux que l’Ontario. L’activité économique fébrile sur les plateformes de forage extracôtières et à Saint-Jean (Terre-Neuve) n’a pas été sans entraîner des retombées favorables sur l’emploi et les salaires dans les villes portuaires de Halifax (Nouvelle-Écosse) et de Saint-Jean (Nouveau-Brunswick), et ailleurs dans l’Est. Pendant ce temps, à l’inverse, le taux d’emploi reculait à Toronto et à Hamilton.

Du côté salarial, le dynamisme dans les Maritimes a été remarquable. De 1998 à 2014, le salaire moyen des travailleuses de 25 à 54 ans a augmenté de 71 % au Nouveau-Brunswick, de 83 % en Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard et de 104 % à Terre-Neuve, soit beaucoup plus que le pourcentage commun de 61 % au Québec et en Ontario.

De plus, ce sont non seulement les femmes, mais aussi les hommes, qui ont bénéficié de la vigueur du marché du travail dans l’Est. Après 1997, en effet, au lieu de continuer à diminuer comme en Ontario et au Québec et comme antérieurement dans les provinces de l’Atlantique, le taux d’activité des hommes des Maritimes s’est remis à augmenter en tendance.

Depuis 1998, la performance de l’économie et de l’emploi a donc été bien meilleure dans les provinces atlantiques qu’en Ontario et au Québec. Il y avait de quoi fouetter l’intérêt des femmes de ces régions à joindre les rangs de la population active et à y rester en plus grand nombre, avant comme après une maternité.

Comparer le comportement des femmes des Maritimes à celui des Ontariennes est particulièrement intéressant, parce qu’aucune de ces deux régions n’a jamais disposé, comme le Québec, d’un système universel de garderies abordables.

Le graphique 4 permet de le faire en élargissant, pour trois des cinq régions du pays — provinces de l’Atlantique, Québec et Ontario —, la comparaison qui a été présentée pour les cinq régions au graphique 2. Il décompose le taux d’activité des femmes de 20 à 44 ans enregistré dans chacune des trois régions en 2014 en deux taux particuliers, respectivement pour les femmes avec et sans enfants de 0 à 5 ans.

Graphique 4

On constate immédiatement que les femmes des provinces de l’Atlantique ont participé au marché du travail en plus grand nombre que celles de l’Ontario, qu’elles aient été ou non mères de jeunes enfants. Le seul facteur qui permet d’expliquer cette domination des Maritimes sur l’Ontario est la vitalité nettement plus prononcée de l’économie et de l’emploi dans l’Est depuis deux décennies.

L’«anomalie» du graphique 4, c’est le Québec. D’une part, sa croissance économique a été supérieure à celle de l’Ontario, mais sans dépasser celle des provinces de l’Atlantique. D’autre part, la progression des salaires au Québec a été à peu près la même qu’en Ontario, mais nettement plus lente que dans les Maritimes.

Sans système universel de garderies, on se serait donc attendu à ce que le taux d’activité des Québécoises s’établisse quelque part entre celui des Ontariennes et celui des femmes des provinces de l’Atlantique. Malgré cela, comme le montre le graphique 4, les mères de jeunes enfants sont plus actives au Québec que dans les Maritimes.

De plus, en conformité avec l’estimation des chercheurs qui ont indiqué que l’utilisation des services de garde lorsque l’enfant a 5 ans ou moins a un effet positif sur la participation de sa mère au travail plus tard, une fois qu’il est entré à l’école, on voit que le taux d’activité des Québécoises qui n’ont pas d’enfants de 5 ans ou moins (mais qui peuvent en avoir de 6 ans ou plus) rivalise avec celui des femmes de statut semblable dans les provinces atlantiques.

Mises ensemble, ces observations constituent une bonne preuve circonstancielle que le système de garde du Québec exerce une influence importante sur l’activité féminine. La preuve directe et définitive reste évidemment celle qui émane des travaux scientifiques publiés, auxquels j’ai fait référence plus haut. Ici encore, le second fait alternatif de M. Coiteux, qui fait appel à la similitude de l’évolution de l’activité féminine au Québec et dans l’Atlantique, ne la contredit pas du tout.

Maintenant, le défi de la qualité

Le Québec fait de bons et de mauvais coups. L’État fait de bons et de mauvais coups. Dans le cas du programme universel de services de garde à prix modique, on peut dire que l’État québécois en a fait un bon, du double point de vue de la conciliation du travail et de la famille et de la marche vers plus de sécurité économique et d’autonomie financière pour les femmes.

Des services de garde éducatifs abordables ne peuvent remplacer l’éducation parentale, mais ils sont aujourd’hui nécessaires en tant que compléments aux soins des parents. À une époque où plus de 70 % des mères canadiennes et québécoises qui ont un enfant de moins de 5 ans occupent un emploi, la question n’est pas de déterminer si cela est acceptable en théorie, mais de savoir quoi faire en pratique, étant donné que c’est la réalité à laquelle nous devons faire face. Comment nous assurer que la grande majorité des jeunes enfants, dont l’unique parent ou les deux parents travaillent, obtiennent les services de garde éducatifs de qualité qui leur sont nécessaires en tant que compléments aux soins qu’ils reçoivent à la maison?

On peut dire que les 20 premières années du régime de garde québécois ont dû été consacrées en priorité au défi de la quantité de services à offrir. La progression importante du taux d’activité des jeunes femmes en a été une conséquence. Il faut souhaiter que, dans les 20 prochaines années, la priorité absolue soit maintenant accordée à l’amélioration de la qualité des services.


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