BAPE : « On ne sert pas à sauver l’environnement »

Les rapports du BAPE ont fait l’objet de nombreuses critiques au cours des dernières années. C’est parce que son mandat est mal compris, dit son président, Philippe Bourke, qui croit que le temps est venu pour l’organisme de mieux expliquer les fruits de son travail.

Photo : Marion Desjardins

Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) navigue en eaux troubles depuis quelques années, ballotté par des rapports qui font la manchette, taxé par les uns de ralentir les projets et par les autres d’outrepasser son rôle. De la construction de l’usine de gaz liquéfié GNL Québec au Saguenay jusqu’au REM à Montréal, le BAPE affronte les tempêtes. Son rapport sur le tramway de Québec, par exemple, remis en novembre 2020, a été écorché par le maire Régis Labeaume et les groupes environnementaux, qui ont reproché à l’organisme de ne pas respecter son mandat. 

« La controverse, ça fait partie de la bibitte. Certains voudraient qu’on soit seulement une grande oreille, qu’on ne fasse aucune analyse d’un projet. C’est quelque chose qu’on reproche au BAPE depuis sa création, mais non, on doit enquêter », se défend son président, Philippe Bourke, qui a été impliqué pendant 25 ans dans le mouvement environnemental avant de prendre la tête de l’organisme en 2017. 

Le BAPE reçoit de l’État le mandat de consulter le public sur certains projets. L’organisme nomme alors des commissaires, qui se rendent dans les régions concernées pour entendre les citoyens et les groupes. Le gouvernement peut aussi demander au BAPE de se pencher sur l’avenir d’une industrie — une enquête générique —, comme ce fut le cas pour l’enfouissement des déchets, les gaz de schiste ou l’industrie porcine. À ne pas confondre avec la procédure d’évaluation environnementale du ministère de l’Environnement, précise Philippe Bourke. « On ne sert pas à sauver l’environnement, on n’est pas le chien de garde de l’environnement ! Il y a un ministère pour ça. Nous, on amène la contribution du public au débat. »

Philippe Bourke prend rarement la parole publiquement, de crainte, avoue-t-il, de « glisser sur une peau de banane politique ». « Je marche sur un fil de fer. Le BAPE est impartial et indépendant. On ne veut pas s’immiscer dans les travaux des commissions. Mais la peur de trop parler a fait que le BAPE s’est un peu replié sur lui-même. »

À l’image d’un adulte au mitan de sa vie, l’organisme créé en décembre 1978 traverse une sorte de crise de la quarantaine. Doit-il procéder à un changement de cap majeur, avec les risques que cela comporte, ou simplement ajuster quelques éléments pour s’affirmer davantage ?

Philippe Bourke, 50 ans, sourit lorsqu’on lui demande si le BAPE est à la croisée des chemins. « On est toujours aussi pertinent, alors il n’y a pas de grande réforme à apporter, mais on peut améliorer certaines choses. » L’actualité a rencontré le président du BAPE pour faire le point.

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Comment un organisme dont le mandat est de mener des consultations publiques a-t-il encaissé le premier choc du confinement ?

Mal ! Notre pain et notre beurre, ce sont les rassemblements publics, et on ne pouvait plus en faire. Quand tout a été suspendu, le 12 mars 2020, on a dit au cabinet du ministre de l’Environnement : « On ne voit pas comment continuer nos travaux. Oubliez-nous ! » On a terminé les mandats en cours et on a attendu. Mais on a compris que ça allait être plus long qu’on le pensait. On a regardé comment l’Assemblée nationale faisait pour tenir des commissions parlementaires à distance, avec des témoins en ligne et sur place, et on s’en est inspiré pour la procédure, le nettoyage de la salle et des micros, par exemple. 

On a fait des Facebook Live, des rencontres sur Teams, des visioconférences avec les initiateurs de projet, les commissaires du BAPE et le public qui voulait s’exprimer. On a utilisé une formule hybride avec les participants dans de très grandes salles, pour respecter la distanciation, et des citoyens par Internet en même temps. Ça n’a pas été une mauvaise chose, parce qu’on a augmenté notre capacité à rejoindre les gens. Ce n’est pas tout le monde qui a envie d’aller 15 minutes à Saguenay pour présenter un mémoire sur GNL Québec. C’est plus simple de le faire de la maison, à distance. 

On s’est adapté. L’année 2020 a finalement été l’une des plus productives des dernières années, avec 19 périodes d’information publique, sept mandats d’audience, trois consultations ciblées et une enquête générique sur l’amiante.

Parmi les rapports de 2020 qui ont retenu l’attention, il y a celui sur le tramway de Québec, critiqué notamment par le maire Régis Labeaume. En 2017, le gouvernement Couillard avait aussi critiqué le rapport sur le REM à Montréal. Est-ce que la crédibilité du BAPE s’est érodée dans les dernières années ?

Il n’y a pas plus de rapports critiqués qu’avant. Il y en a toujours eu. C’est généralement parce que le BAPE s’est penché sur un projet controversé que le rapport est controversé ! On fait le même travail, avec la même rigueur. On nous accuse parfois de mettre des lunettes noires — ou roses — par rapport à un projet, et je réponds toujours que non, le BAPE a simplement mis des lunettes ! Dans le cas du REM, la principale critique était justement qu’il y avait bien des choses qu’on ne voyait pas. Il nous manquait des informations [de la part de la Caisse de dépôt et placement du Québec].

Le BAPE a de l’influence, sa voix compte, alors quand le rapport sort et que ça ne fait pas l’affaire de certains, ça s’entend ! Les groupes impliqués veulent gagner la bataille de l’opinion publique et influencer les décideurs. Quand la population est polarisée et que le sujet est délicat ou politisé, ça brasse quand le rapport sort.

Il y a un point commun entre les rapports sur le REM et le tramway : ce sont des projets a priori favorables à l’environnement. Pour les transports en commun ou l’énergie éolienne, par exemple, les gens sont étonnés que le BAPE soit le moindrement critique, comme si la dimension écologique était le seul critère d’évaluation, alors que le BAPE doit aussi regarder les dimensions économique et sociale. On n’est pas là pour plaire aux groupes environnementaux. On est là pour avoir un regard neutre, le plus impartial possible. Nos rapports sont nuancés. Il faut les lire avec attention, ce qui demande du temps. Il y a souvent peu de place pour la nuance dans la couverture médiatique rapide qui suit la publication d’un rapport, et ça joue contre nous.

Dans le dossier du tramway, on dirait que les commissaires ont eu envie de refaire le tracé et d’explorer d’autres modes de transport plutôt que de se pencher sur le projet de tramway qui leur avait été soumis.

Je suis très fier de ce rapport. Les commissions sont maîtres de déterminer la portée de leur mandat. Elles sont à l’écoute des citoyens et ont la liberté d’orienter leurs recherches comme bon leur semble. Parfois on se fait accuser d’y aller trop large, et parfois pas assez. On est habitué. Cette commission a fait son travail. Trois jours après le dépôt du rapport du BAPE, le directeur du projet de tramway, Daniel Genest, a dit qu’il allait respecter 93 % des 90 recommandations. Le rapport a eu un impact.

Est-ce que les délais sont trop longs ? Les audiences et mandats du BAPE s’étirent sur des mois…

Les gens mélangent souvent le travail du BAPE et la procédure d’évaluation environnementale, qui, elle, dure de 13 à 18 mois. Ça, c’est assez long. Le BAPE, qui mène la consultation populaire, intervient plus tard dans le processus. Les audiences et les mandats du BAPE, c’est toujours quatre mois. C’est fixe. Et ce n’est pas exagéré lorsqu’on tient compte des audiences, du dépôt des mémoires, de l’étude des mémoires et de la rédaction du rapport final.

Est-ce que les commissaires devraient avoir le droit de s’exprimer publiquement pour expliquer ou défendre leur rapport ? Pourquoi ne pas être plus présent dans le débat ?

Je l’ai déjà souhaité ! Ça fait mal de se faire brasser quand on a l’impression d’avoir un bon rapport entre les mains. Nos commissaires sont astreints à un code de déontologie qui stipule qu’ils ne peuvent pas exprimer d’opinion publiquement. À partir du moment où un commissaire se présenterait devant les médias, ça deviendrait difficile de ne pas tomber dans l’opinion. On préfère ne pas faire ça. Un peu comme les juges ou les commissaires à la Régie de l’énergie ne vont pas défendre publiquement leur jugement ou leur rapport.

Mais on doit mieux communiquer, mieux expliquer nos rapports, et préciser à quoi servent nos recommandations. On va travailler là-dessus.

Le rôle du BAPE est consultatif. Ses recommandations devraient-elles être contraignantes ? 

Non. Dans d’autres pays, ils ont essayé cette approche, et ils se sont rendu compte que ce n’était pas une bonne idée. D’abord, ça diminue la participation des citoyens. Un organisme décisionnel, comme la Régie de l’énergie, par exemple, c’est tellement rigide, encadré, que les gens participent moins aux consultations. Ensuite, il y a beaucoup plus de contestation des décisions devant les tribunaux. Avec des recommandations non contraignantes, on peut se donner plus de hauteur, plus de liberté. Finalement, j’estime que ça respecte davantage les règles démocratiques : c’est aux élus, ultimement, de trancher sur un projet.

En arrivant à la tête du BAPE, il y a quatre ans, vous souhaitiez qu’il diversifie les points de vue entendus. Vous disiez que les audiences attiraient généralement « des hommes blancs, instruits et retraités ». Avez-vous réussi à changer la situation ?

On a fait des efforts, mais il en reste encore à faire. On a un problème d’évaluation de notre auditoire. C’est difficile de savoir à l’avance qui va participer. Pour le mandat générique [NDLR : une consultation sur une industrie entière et non un projet précis] sur la gestion des matières résiduelles qui s’amorce, on va mettre en place une assemblée citoyenne pour aller chercher plus de diversité. Ce sera complémentaire aux audiences publiques traditionnelles. L’assemblée sera constituée de 125 personnes et on va tenter de la rendre plus représentative de la population en ce qui a trait à l’âge, au genre, à la scolarité, à la provenance et ainsi de suite. On va collaborer avec un organisme pour recruter les participants. De manière générale, faire plus de consultations en ligne devrait nous aider. Quand on tient des audiences surtout le soir, dans des sous-sols d’église, on élimine du monde, comme les parents ou les plus jeunes.

Certaines personnes se sentent intimidées lorsqu’elles doivent s’exprimer devant tout le monde au micro, sans compter que le climat social autour d’un projet peut être tendu. Comment faire en sorte que les gens se sentent plus à l’aise de participer ?

C’est vrai, la salle d’audience peut être intimidante. Ce n’est pas un tribunal, mais il y a un certain décorum, avec les commissaires à l’avant et les micros, et ce n’est pas à la portée de tous de prendre la parole devant une salle comble. En même temps, ce décorum permet aussi de maintenir une forme de respect. Il y a une réflexion en cours sur la manière de disposer la salle pour faciliter les échanges. Dans un monde idéal, nous aurions des agents de communication qui recueilleraient des témoignages et qui aideraient les citoyens à formuler leurs questions avant de parler devant le groupe. Les consultations en ligne peuvent aussi nous aider. On a mis des formulaires de questions-réponses sur Internet plutôt que de forcer la prise de parole en public ou le dépôt d’un mémoire complet. Ça peut fonctionner dans certains contextes.

Est-ce que le BAPE devrait pouvoir lancer des mandats d’intérêt, sans attendre le feu vert du gouvernement ? À l’image de la vérificatrice générale, par exemple.

C’est une avenue séduisante, mais actuellement, c’est impossible. Le mandat doit venir du ministre de l’Environnement, et ce, dès qu’une personne en fait la demande, après la période d’information ouverte au public. Si la demande n’est pas frivole, on doit étudier le projet. Le BAPE est un instrument de démocratie participative, et ça pourrait augmenter la force de frappe des citoyens s’ils avaient la possibilité de demander directement une audience publique. Il faudrait toutefois trouver un mécanisme avec un cadre clair, comme une pétition signée par un nombre suffisant de personnes, ou encore une demande faite par un député ou un maire, par exemple. L’Office de consultation publique de Montréal a un tel mécanisme en place. Je serais cependant contre l’idée que le BAPE décide lui-même de prendre ou de ne pas prendre des mandats. Ça deviendrait vite subjectif et ce serait délicat.

À Ottawa, les groupes environnementaux peuvent demander du financement pour préparer leur mémoire lors de la procédure d’évaluation environnementale. Est-ce que ce serait une bonne idée que le BAPE accorde des fonds pour recevoir des analyses plus étoffées ?

Au BAPE, toutes les voix sont égales, alors financer des groupes, mais pas les citoyens, ça créerait une iniquité. Le témoignage d’un citoyen peut être révélateur, et même nous faire découvrir quelque chose que l’étude d’impact environnemental n’a pas soulevé. C’est arrivé qu’un citoyen nous dise : « Vous affirmez qu’il n’y a pas de brochets dans cette rivière, mais je vis ici depuis 20 ans et j’en attrape. » C’est un exemple anodin, mais le savoir citoyen est important. C’est la beauté du BAPE. La population peut s’exprimer. Et je ne voudrais pas décourager ça [en finançant seulement certains groupes]. J’aimerais mieux qu’il y ait une reconnaissance de l’effort qui est fait pour participer, autant pour les citoyens que pour les groupes. Comment ? Je ne sais pas. Il ne faut pas mettre à mal le fondement du BAPE, qui vise la plus vaste participation.

Pourquoi le BAPE lance-t-il une consultation publique sur la gestion des déchets à la grandeur du territoire québécois ?

Ce n’est pas banal, les matières résiduelles. C’est lié à tous les grands problèmes environnementaux : la surconsommation, l’épuisement des ressources, les gaz à effet de serre, la pollution… Ça touche tout le monde. Il y a plusieurs projets d’agrandissement de lieux d’enfouissement et on se demande s’il faut en créer de nouveaux et, si oui, où et avec quelle technologie. On se demande où mettre nos déchets, comment les gérer. On en produit autant qu’il y a quelques années, parce que même si on recycle plus, on consomme plus qu’avant ! Il faut réfléchir ensemble à la gestion des déchets.

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Le rapport du BAPE sur le REM de l’Ouest était remarquable. Ce projet, qui visait la destruction pure et simple de la ligne du train électrique Montreal/Deux-Montagnes, n’avait de surcroît aucune acceptabilité sociale. Les 15 000 passagers par jour se sont retrouvés du jour au lendemain, privés d’un moyen de transport rapide et efficace vers le centre-ville et ce, pour encore quatre ans. Malgré ses qualités évidentes, le rapport a été carrément rejeté dans sa totalité par le gouvernement Couillard et le maire de Montréal, Denis Coderre. Cela pose une question: quand les dés sont pipés, à quoi sert le BAPE?

Un changement de nom serait peut-être approprié? La notion de développement durable tant exploitée au sein de l’OIQ par exemple pourrait y être intégrée.