Affaires et économie

Dette du Québec : plaidoyer pour la prudence

Pour éviter l’échec, le gouvernement ferait mieux de présenter un plan crédible de réduction de l’endettement à moyen terme tout en évitant la précipitation à court terme.

Photo: Jacques Boissinot/La Presse Canadienne
Photo: Jacques Boissinot/La Presse Canadienne

Blogue EconomieLa mesure la plus adéquate de l’endettement du Québec – et la plus suivie par les agences de notation et les bailleurs de fonds – est le poids que représente sa dette brute en pourcentage du revenu intérieur (le PIB). La dette brute est la source de la quasi-totalité des charges d’intérêts que le gouvernement doit supporter annuellement. (Il possède quelques actifs financiers, mais ces derniers ne rapportent presque pas d’intérêts.)

Où en est la dette du Québec ?

Où en est la dette du Québec à l’heure actuelle ? Selon le Plan budgétaire présenté par le ministre des Finances Carlos Leitão en juin dernier, elle doit atteindre 207 milliards de dollars en mars 2015. Cela représenterait 55 % du PIB de 2014 du Québec, lequel sera d’environ 377 milliards.

Le Gouvernement du Québec n’a pas besoin de se fixer de nouvel objectif pour la réduction de son endettement. Il en a déjà un. Il est inscrit en toutes lettres dans la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations que l’Assemblée nationale a adoptée en 2006 et amendée en 2010. Cette loi du Québec engage le gouvernement à réduire le poids de sa dette brute au niveau de 45 % du PIB en mars 2026.

En mars 1995, le rapport dette/PIB du Québec avait grimpé à 61 % du PIB. Les efforts de nos dirigeants politiques successifs l’ont fait ensuite diminuer à 50 % du PIB en mars 2009. Depuis cette date, la récession, la faible reprise qui a suivi et le vieillissement démographique ont ralenti la croissance des revenus fiscaux, de sorte que le rapport dette/PIB du Québec a remonté à 55 %.

Cette hausse de 5 unités de pourcentage du poids de la dette n’est pas énorme. En fait, depuis 2009, le rapport dette/PIB a augmenté encore plus chez nos grands partenaires économiques : de 15 unités de pourcentage en Ontario et de 40 unités aux États-Unis (administration fédérale incluse). Cependant, la dette étant plus lourde au Québec au départ, la « petite » hausse de 5 unités enregistrée depuis 2009 ne doit évidemment pas être prise à la légère.

La tâche de réduire la dette ne sera pas facile à accomplir

La voie que les finances québécoises doivent suivre dans les années à venir est donc toute tracée. Il faut d’abord que le rapport dette/PIB cesse d’augmenter d’une année à l’autre, puis diminue progressivement de son niveau actuel de 55 % du PIB à la cible de 45 % que lui fixe la loi pour mars 2026. Nous avons 11 ans pour y parvenir.

Cette tâche ne sera pas facile à accomplir. Car, d’une part, l’économie nord-américaine peine encore à sortir de la récession de 2009. Depuis cette date, inflation déduite, le PIB par habitant n’a crû que de 3 % au Québec et de 2 % aux États-Unis ; en Ontario, il a fait du sur-place. À chaque début d’année depuis 2009, on nous promet une solide reprise, mais en fin d’année on nous informe piteusement que la promesse n’a pas été tenue. Les perspectives économiques à long terme pour le continent ne sont pas non plus mirobolantes.

Et d’autre part, le Québec est frappé plus qu’ailleurs par le vieillissement démographique. Il a de plus en plus de bouches à nourrir, mais de moins en moins de personnes d’âge actif pour produire les revenus nécessaires. La croissance économique ralentit et, avec elle, les revenus fiscaux de l’État. Même si la reprise économique finit par arriver à maturité, la baisse démographique va se poursuivre. À moins d’un miracle, le taux de croissance de notre économie (inflation comprise) oscillera entre 3 % et 3,5 % par année dans l’avenir, plutôt qu’autour de 4,5 % comme dans les belles années de 1998 à 2006.

Le plan financier du gouvernement : dans la bonne direction, mais risqué

Le plan financier proposé par le ministre Leitão en juin dernier engage le Québec dans la bonne direction. S’il est suivi, la dette passera de 207 milliards de dollars en mars 2015 à 217 milliards en mars 2019. Comme le ministre s’attend à ce que le PIB grimpe pendant ce temps à 435 milliards, il se trouve à prévoir que, de son niveau actuel de 55 %, le rapport dette/PIB aura diminué à 50 % en mars 2019. La moitié du chemin entre 55 % et la cible de 45 % aura été parcourue en 4 ans.

Aucun doute que les mesures annoncées dans le budget 2014-2015 pour augmenter les revenus et comprimer les dépenses du gouvernement ont la crédibilité nécessaire pour convaincre l’opinion publique et les bailleurs de fonds de sa détermination à relever le défi de la réduction de la dette. Il faut comprendre que le gouvernement désire agir vite : il veut en finir au plus tôt avec les mauvaises nouvelles afin de se présenter de façon plus positive à l’élection provinciale de 2018.

Mais en agissant de façon trop rapide, il nous fait courir plusieurs risques. Le risque de provoquer une récession en 2016 en retirant tout d’un coup 4 milliards de dollars de l’économie québécoise. (Ce serait évidemment se tirer dans le pied : avec une récession, ou même seulement un ralentissement économique, viendrait…un déficit plus élevé !) Le risque de déclencher une dure confrontation politique avec les secteurs qui ont déjà subi de fortes coupes dans les années récentes parce qu’ils se sont fait écraser par la Santé. Le risque de multiplier les erreurs et dérapages en « fonçant dans le tas » avec des commissions externes d’évaluation auxquelles on donne trois à six mois pour évaluer un budget de 95 milliards de dollars. Et le risque de démoraliser la fonction publique (notamment en l’accusant de mauvaise foi) et de perdre ses meilleurs éléments.

Autrement dit, la précipitation du gouvernement à agir, bien que compréhensible du point de vue de son jeu électoral, pourrait nuire gravement à la croissance économique, à la stabilité sociale et à l’efficacité de l’administration publique. Il y aurait moyen d’adopter un plan financier tout aussi crédible, mais moins risqué, en allongeant sa réalisation sur un horizon plus long. Nous avons tout de même 11 ans pour atteindre notre cible collective d’un rapport dette/PIB de 45 %. Se dépêcher pour parcourir la moitié du chemin en seulement 4 ans n’est pas du tout nécessaire, et c’est risqué.

Un plan alternatif plus prudent et moins risqué

Les trois premières colonnes du tableau 1 ci-dessous reproduisent le plan de réduction de la dette du ministre Leitão d’ici mars 2019. Les trois dernières colonnes présentent un plan alternatif plus prudent. Ce dernier n’est pas le seul envisageable, mais il vise à illustrer ce que voudrait dire « plus prudent ».

La hausse annuelle de la dette diminue avec le temps dans les deux plans, mais elle s’étendrait sur un horizon un peu plus long dans le plan alternatif, afin d’atténuer les risques économiques, sociaux et administratifs d’un retrait gouvernemental trop violent à court terme. À partir de mars 2019, il suffirait ensuite, dans le cadre du plan alternatif, d’abaisser le rapport dette/PIB de 1 unité de pourcentage par année pour atteindre la cible de 45 % en mars 2026. Une hausse annuelle moyenne de la dette de 3 à 3,5 milliards permettrait d’y arriver.

Tableau 1. Le plan de réduction de la dette du gouvernement d’ici mars 2019 et un plan alternatif plus prudent (en milliards de dollars)

Plan du gouvernement

Plan alternatif

Année financière

Hausse de la dette

Dette accumulée

Dette ÷ PIB

Hausse de la dette

Dette accumulée

Dette ÷ PIB

2014-15

9

207

55 %

9

207

55 %

2015-16

5

212

54 %

7

214

55 %

2016-17

2

214

53 %

5

219

54 %

2017-18

2

216

52 %

3

222

53 %

2018-19

1

217

50 %

3

225

52 %

Sources : Pour le plan du gouvernement : Ministère des Finances du Québec, Budget 2014-2015. Plan budgétaire. Québec, juin 2014, tableau E.3. Pour le plan alternatif : mes hypothèses sur la hausse de la dette.

Le petit déficit budgétaire n’explique que 12 % de l’accumulation de la dette

On peut légitimement se demander quel rôle l’objectif du « déficit zéro » joue dans ce contexte. Le tableau 2 répond à cette question en exposant le lien entre le déficit budgétaire et la hausse annuelle de la dette pour l’année financière en cours, 2014-2015, tel que présenté dans le budget du ministre Leitão.

Tableau 2. Décomposition de la hausse de la dette du Québec dans ses divers éléments pour l’exercice financier 2014-2015 (en milliards de dollars)

Dette au 31 mars 2014

198,1

Plus : Déficit budgétaire

1,0

Plus : Immobilisations nettes

5,5

Plus : Prêts, placements et avances

1,8

Plus : « Gogosses »

0,4

Égale : Dette au 31 mars 2015

206,8

Source : Ministère des Finances du Québec, même source qu’au tableau 1.

Trois observations importantes doivent être faites au sujet du déficit budgétaire annoncé dans le budget. La première est que le vrai déficit prévu par le ministre Leitão est de 1,0 milliard de dollars, et non pas de 2,3 milliards comme on l’entend souvent répéter. Le chiffre de 2,3 milliards s’obtient en additionnant le vrai déficit (1,0 milliard) et les versements effectués par le gouvernement au Fonds des générations (1,3 milliard). Or, ces versements ne sont pas une dépense, mais, au contraire, une épargne que le gouvernement s’oblige à faire en vertu de sa Loi sur l’équilibre budgétaire. Cette épargne contribue à réduire la dette, pas à l’augmenter. La technique comptable qui consiste à inclure les versements au Fonds des générations dans la définition juridique du déficit est acceptable, mais il importe évidemment de bien l’interpréter.

La deuxième observation est que le déficit actuel de 1 milliard équivaut à 0,25 % du PIB annuel du Québec. Il ne faut pas le traiter à la légère, mais il ne justifie en rien la panique, voire l’hystérie, qu’il suscite en certains milieux. En comparaison, le déficit budgétaire de l’Ontario, qui est sept fois plus important (1,75 % du PIB), est beaucoup plus préoccupant.

La troisième observation d’importance est que le déficit budgétaire de 1 milliard du Québec ne représente que 12 % (1 dollar sur 8) de la hausse prévue de 8,7 milliards de dollars de la dette en 2014-2015, soit le passage de 198,1 milliards à 206,8 milliards). Le gros de la hausse de la dette provient des immobilisations du gouvernement et de ses réseaux (5,5 milliards) et des placements, prêts et avances, surtout aux sociétés d’État (1,8 milliard). L’élément « gogosses » comprend le solde des comptes à payer et à recevoir et certains items résiduels.

Dans la mesure où l’indicateur le plus important de la viabilité financière du gouvernement est sa dette, et non son déficit budgétaire (quelle que soit sa définition), il est souhaitable que la discussion sur l’état des finances publiques porte non seulement sur ce déficit, mais aussi sur ses immobilisations et ses placements. Ralentir la hausse de la dette de 1 milliard de dollars peut s’obtenir en éliminant ce milliard du déficit budgétaire, mais tout aussi bien en réduisant de ce montant la somme des immobilisations et des placements. La présence d’un lapin dans la pièce (le déficit) ne doit pas faire oublier l’éléphant qui prend presque toute la place (les immobilisations et les placements).

Le choix de réduire le déficit ou de réduire les immobilisations et les placements doit évidemment reposer sur les objectifs poursuivis et les compromis à faire en matière de répartition des ressources financières du gouvernement. Il va notamment de soi que toute immobilisation et tout placement doivent faire l’objet d’une analyse de rentabilité économique et sociale aussi rigoureuse que toute compression des dépenses courantes et toute hausse des revenus fiscaux.

Résumé

1) La dette du Québec équivaut présentement à 55 % du PIB annuel. La Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations engage le gouvernement à réduire ce pourcentage à 45 % du PIB en mars 2026.

2) Cette tâche est essentielle, mais elle ne sera pas facile à accomplir, parce que la reprise économique continentale traîne en longueur et que le vieillissement démographique frappe le Québec de plein fouet. La croissance de l’économie et des revenus fiscaux s’annonce très lente.

3) Le plan financier du gouvernement va dans la bonne direction. Mais, pour des raisons politiques compréhensibles, il veut tout faire à toute vitesse. Ce faisant, il fait malheureusement courir plusieurs risques au Québec : risque de récession, risque de dure confrontation politique, risque d’erreurs et de dérapages administratifs, risque de démoralisation et de départ des meilleurs employés de l’État.

4) Un plan alternatif plus prudent, qui étalerait les ajustements financiers sur un horizon plus long, mais qui respecterait l’échéance du 45 % en mars 2026, serait éminemment souhaitable afin de minimiser ces risques.

5) Le déficit budgétaire actuel est de l’ordre de 1 milliard de dollars, ce qui équivaut à 0,25 % du PIB annuel. L’importance du déficit ne justifie ni la panique ni la fixation dont il fait souvent l’objet dans les discussions sur les finances du Québec. Son élimination contribuera à la réduction du rythme de l’endettement, mais cette contribution sera toute petite.

6) La principale source de réduction du rapport dette/PIB devra plutôt être un contrôle plus serré des immobilisations et des placements, prêts et avances du gouvernement, qui représentent actuellement plus de 80 % de la hausse annuelle de la dette.