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Finances publiques : fait-on fausse route ? Les réponses du prof Fortin.

Le gouvernement Couillard a-t-il raison de viser le retour à l’équilibre budgétaire ? Va-t-il trop vite en affaires ? Met-il en danger la croissance, l’emploi et la bonne gestion des services publics ? 

Photo : Jacques Boissinot/La Presse Canadienne
Photo : Jacques Boissinot/La Presse Canadienne

1. Y a-t-il une crise financière au Québec ?

Non. Il y a crise financière quand un gouvernement éprouve de plus en plus de difficulté à payer les intérêts sur sa dette accumulée. Or, le Québec ne se trouve pas du tout dans une telle situation.

L’État a frôlé la crise financière à deux reprises depuis 45 ans, en 1983 et en 1996. Cha­que fois, le pourcentage du revenu intérieur (PIB) qu’il a dû prélever — en impôts et taxes auprès des particuliers et des entreprises — pour honorer ses charges d’intérêts a atteint un sommet. En 1983, le gouvernement Lévesque a résolu le problème en imposant de dures compressions salariales à ses employés. En 1996, le gouvernement Bouchard s’en est sorti en soumettant le budget du Québec à sa Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire, souvent appelée la « loi du déficit zéro ».

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Depuis 1996, l’État n’a jamais éprouvé de difficulté à honorer ses obligations. Le poids des intérêts a continuellement diminué depuis 20 ans. Il est passé de 4,8 % du PIB en 1995 à 2,7 % en 2015. Sans cet allégement de 40 %, le service de la dette du Québec (la somme à débourser pour payer les intérêts sur la dette) aurait coûté 18,5 milliards de dollars cette année, au lieu des 10,5 milliards prévus au budget 2015-2016.

Ce n’est rien de comparable à la Grèce, à Porto Rico ou à la ville de Détroit. Loin de manifester de l’inquiétude au sujet de la capacité financière du Québec, les agences de notation ont haussé ou maintenu sa cote de crédit depuis 15 ans, y compris après la récession mondiale de 2008-2009.

2. Mais le poids de la dette du Québec dans l’économie n’a-t-il pas sans cesse augmenté depuis un demi-siècle ?

Non. Cela est vrai pour la période allant jusqu’à 1995, mais faux pour les 20 dernières années.

Du début des années 1970 au milieu des années 1990, la dette du Québec a connu une extraordinaire ascension. Elle est passée de 15 % du PIB en 1971 à un sommet de 61 % en 1995.

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La loi du déficit zéro de Lucien Bouchard a mis fin à cette ascension. Son application rigou­reuse de 1998 à 2008 a permis à l’État d’enregistrer des surplus budgétaires et de faire diminuer le poids de sa dette à 50 % du PIB au début de 2009. Le gouvernement Charest en a remis en 2006 avec sa Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations. Celle-ci oblige les pouvoirs publics à réaliser annuel­lement non plus un déficit nul, mais un surplus budgétaire, qui est ensuite déposé dans le Fonds des générations, afin d’atténuer l’expansion de la dette.

Il est cependant vrai que le poids de la dette du Québec a remonté de 5 points de PIB au cours des dernières années, passant de 50 % du PIB en 2009 à 55 % en 2015. Aux prises avec la récession de 2008-2009 et ses suites, les deux principaux partenaires économiques du Québec, soit l’Ontario et les États-Unis, ont absorbé pendant ce temps des augmentations beaucoup plus importantes de leur dette, soit de 18 points de PIB au niveau provincial en Ontario et de 40 points pour l’ensemble du secteur public aux États-Unis. En fait, l’endettement de l’Ontario est en train de rattraper peu à peu celui du Québec. Pas surprenant que les agences de notation Moody’s (en 2012) et Standard & Poor’s (en 2015) aient toutes les deux abaissé la cote de crédit de cette province. Quant aux Américains, ils sont aujourd’hui aussi endettés que les Québécois.

3. Ce sont les déficits budgétaires de 2009 à 2015 qui ont fait remonter le poids de la dette du Québec à 55 % du PIB, non ?

Non. C’est surtout l’accélération des dépenses en capital du gouvernement, lesquelles compren­nent ses investissements nets dans les infra­structures et ses prêts aux entreprises.

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De mars 2009 à mars 2015, la dette du Québec a augmenté de 48 milliards de dollars. Elle est passée de 158 milliards (50 % du PIB) à 206 milliards (55 % du PIB).

En premier lieu, l’économie a ralenti à la suite de la récession mondiale de 2008-2009 et de la lenteur inattendue de la reprise, de 2010 à 2015. Les revenus fiscaux ont suivi l’économie à la baisse et le gouvernement a enregistré six déficits budgétaires consécutifs. Ceux-ci ont totalisé 11 milliards. Ils n’expli­quent pas plus du quart de l’augmentation de la dette. En fait, ils sont tout petits en comparaison des déficits que le Québec a subis avant l’arrivée de Lucien Bouchard, et de ceux que l’Ontario et les États-Unis ont accusés depuis 2009.

En second lieu, le gouvernement a consacré 37 milliards à ses dépenses en capital, soit 27 milliards en investissements nets d’infrastructures et 10 milliards en prêts aux entreprises et organismes. Il a lancé en catastrophe un plan de mise à niveau des infrastructures afin de corriger 40 ans de négligence des élus à les entretenir adéquatement : les routes sont crevassées, des ponts d’étagement ont causé des pertes de vie en s’effondrant, les murs de nombreuses écoles sont moisis. Il y a bien eu une crise au Québec, mais c’est une crise des infrastructures, pas une crise financière.

De leur côté, les milliards prêtés aux entreprises l’ont été en partie pour soutenir celles-ci pendant la récession et l’anémique reprise qui a suivi. Ces 37 milliards de dépenses en capital représentent les trois quarts de la hausse de 48 milliards de la dette.

4. Que vise le gouvernement ?

Il veut revenir à la stricte observance des lois Bouchard (équilibre budgétaire) et Charest (réduction du poids de la dette) dès cette année.

À cette fin, depuis l’automne dernier, le gouvernement Couillard a mis en route un important plan de compressions des dépenses de programmes, de réductions des dépenses en capital et de hausses d’impôt. Quel que soit le choix du terme — austérité ou rigueur —, ce plan aura une incidence négative d’environ 3,5 milliards de dollars sur le PIB du Québec du printemps 2015 à l’été 2016, une fois les effets d’entraînement sur l’économie pris en compte.

Une convergence d’intérêts a poussé le parti au pouvoir à adopter cette orientation budgétaire en mode accéléré. Parmi les partisans de l’action rapide, il y a des juristes qui n’acceptent pas que le Québec « désobéisse » à ses lois sur le déficit zéro et sur la réduction de la dette afin de soutenir la croissance ; des financiers qui craignent qu’une remontée des taux d’intérêt ne rende le service de la dette du Québec difficile à honorer ; des impatients qui trouvent que nos ministres des Finances ont « niaisé assez longtemps avec la rondelle » ; des conservateurs qui veulent qu’on profite de la con­joncture politique du moment pour réduire la taille de l’État ; et des élus qui, pour maximiser leurs chances de réélection en 2018, souhaitent régler la question budgétaire sans délai, afin de réduire les impôts et de recom­mencer à dépenser.

5. Est-ce que le gouvernement va trop vite ?

C’est mon opinion. En déclenchant un effet négatif de près de 3,5 milliards sur l’économie, Québec fait courir un risque à la croissance et à l’emploi, alors même que l’économie est loin d’utiliser encore pleinement toutes ses ressources humaines et matérielles. Ces 3,5 milliards en moins représentent une amputation de près de 1 % du PIB, soit les deux tiers de la croissance normale d’une année entière. Cela met en jeu des dizaines de milliers d’emplois. Le taux de chômage dans la province oscille entre 7,5 % et 8 %, alors qu’il pourrait descendre à 6,5 %.

Un gouvernement de la taille de celui du Québec a une dou­ble responsabilité : équilibrer ses finances et soutenir l’économie lorsqu’elle en a besoin. La directrice générale du Fonds monétaire international (FMI), Chris­tine Lagarde, exprimait récemment la chose comme suit : « Il est impératif que le rééquilibrage des finances publiques se poursuive, mais aussi que les politiques macroéconomiques soutiennent la croissance. »

Sans l’ombre d’un doute, le budget 2015-2016 traduit l’adhésion entière du gouvernement du Québec à l’impératif de l’équilibre budgétaire. Nul doute non plus que l’emploi est pour lui une préoccupation importante. Sa décision d’imposer l’équilibre budgétaire à toute vitesse signifie qu’il ne croit pas que l’austérité (ou la rigueur) puisse avoir un effet négatif important sur l’économie, ou qu’il est convaincu que cet effet sera largement compensé par d’autres facteurs favorables à la croissance et à l’emploi.

S’il ne croit pas à l’effet nocif de l’austérité sur l’économie, le gouvernement se trompe.

Les évaluations de son effet dans les pays riches, comme le Canada, depuis 2009, y compris celles du FMI, indiquent que l’austérité est largement responsable du retard généralisé de la reprise économique.

Dans la zone euro, l’austérité a été appliquée avant que le secteur privé ait pu prendre le relais de la reprise. Il en résulte que la zone n’a pas encore retrouvé son niveau d’activité antérieur à la récession. Hors de la zone euro, en Angleterre, l’austérité a entraîné des résultats économiques terribles jusqu’en 2012. La croissance a repris après qu’on eut mis la pédale douce sur les mesures d’austérité.

Des facteurs pourraient certes favoriser l’économie du Québec cette année. La dépréciation du dollar canadien, la chute des prix des carburants, la croissance espérée aux États-Unis et la hausse des prestations fédérales pour la garde d’enfants pourraient atténuer l’effet négatif de l’austérité budgétaire. Mais d’autres facteurs joueront en sens contraire, comme le mauvais départ de l’économie, la chute des commandes de nos clients albertains, la concurrence que nous livrent les Asiatiques sur le marché américain, l’appréciation du huard par rapport à l’euro et le ralentissement économique en Asie.

Le bilan net de toutes ces influences sur l’économie québécoise est incertain. Ce qui est sûr, c’est que d’ici un an le PIB du Québec sera inférieur de 3,5 milliards à ce qu’il aurait été sans l’incidence négative de l’austérité. Agir comme si les facteurs favorables allaient l’emporter de façon décisive et ramener le plein emploi, c’est à mon humble avis mal gérer le risque et enfreindre la recommandation insistante de Christine Lagarde de ne pas négliger le soutien à la croissance.

6. Comment le gouvernement aurait-il pu mieux gérer ce risque ?

La prudence aurait dû accompagner la rigueur. Le gouvernement aurait pu étaler les hausses d’impôt et les compressions de dépenses sur une période plus longue, deux ou trois ans par exemple. Le temps de laisser la reprise économique atteindre sa pleine vigueur sans lui mettre des bâtons dans les roues.

Le temps, aussi, de réfléchir plus sérieusement à la route à emprunter avec un budget de dépenses qui atteint tout de même annuellement la « modeste » somme de 100 milliards de dollars. Le temps d’échanger un peu plus avec les groupes de la société au sujet des mesures censées améliorer la performance de l’État. Le temps, enfin, de permettre aux gens de se préparer et de s’adapter aux nouvelles mesures mises en place. Malheureusement, en plus de mettre l’économie à risque, la précipitation est propre à multiplier les erreurs de décision, à accroître la méfiance et la résistance, à démoraliser les meilleurs enseignants, les meilleures infirmières et les meilleurs gestionnaires, et à nuire à la qualité des services publics.

7. N’y a-t-il pas un risque qu’une hausse des taux d’intérêt recommence à alourdir le service de la dette ?

C’est toujours possible, bien que peu probable pour l’instant. D’une part, les analystes du Fonds monétaire international sont d’avis que les taux d’intérêt sur les obligations gouvernementales à long terme resteront faibles dans un avenir prévisible. D’autre part, les investisseurs internationaux acceptent présentement de détenir ces obligations à des taux d’intérêt avoisinant les 2 % (3 % dans le cas d’une province comme le Québec). Ils ne sont pas nombreux à craindre une remontée majeure des taux dans un horizon de 10 ans.

Naturellement, le risque n’est pas nul que tout ce beau monde se trompe et que les taux d’intérêt grimpent au-delà des 2 % à 4 %. C’est pourquoi, malgré tout, le gouvernement du Québec doit continuer à gérer sa dette de façon prudente, ce qui exige le retour à l’équilibre bud­gétaire dans un délai raisonnable.

8. Quand le Québec en finira-t-il avec l’austérité budgétaire ?

La maîtrise des finances publi­ques occupera probablement l’État pendant encore des années. Le problème ne viendra pas, cette fois, des dépenses en capital. Il est déjà prévu que les inves­tis­sements dans les infra­struc­tures ralentiront à mesure que le retard dans ce domaine aura été rattrapé. C’est plutôt le déficit zéro lui-même qui sera difficile à maintenir d’une année à l’autre.

Ce qui est inquiétant, c’est que le budget 2015-2016 présenté en mars dernier contient des prévisions fort optimistes pour les prochaines années, à la fois au sujet de la croissance des revenus de l’État et en matière de dépenses de santé.

Sa projection des revenus budgétaires est basée sur une croissance économique par habitant d’âge actif qui serait beaucoup plus rapide de 2014 à 2019 qu’elle ne l’a été de 2000 à 2014. C’est un pari très risqué.

Le retour au déficit zéro repose également sur une prévision selon laquelle les dépenses de santé augmenteront de moins de 2 % par année d’ici 2017-2018. Cette prévision traduit les récentes interventions législatives et la négociation avec les médecins du ministre de la Santé, Gaétan Barrette, de même que l’intention exprimée du gouvernement de geler les salaires des employés de l’État en 2015-2016 et en 2016-2017.

Le problème est qu’une hausse annuelle de 2 % des dépenses de santé est insoutenable à long terme. À elle seule, la hausse prévue des prix des services de santé est supérieure à 2 % par année. Et il faut, en plus, y ajouter le fait que la population du Québec augmente, que la proportion des aînés, qui ont le plus besoin de soins de santé, croît à vive allure. Davantage de gens trouveront un médecin de famille, on promet un accès élargi et simplifié aux services de première ligne, et de nouvelles technologies ainsi que de nouveaux médicaments plus coûteux seront introduits.

Il y a des limites à « faire plus avec moins ». Si un taux de croissance annuel de 2 % des dépenses de santé est observé d’ici 2017-2018, il sera sans doute temporaire. À moins de changements beaucoup plus profonds à notre système de santé, une croissance annuelle proche de 5 % réapparaîtra d’ici la fin de la décennie. C’est le rythme que le Canada dans son ensemble a connu en moyenne de 2004 à 2014.

9. Donc, tout sera à recommencer d’ici troism ou quatre ans ?

Ce sera le cas, à moins d’une réforme de l’organisation et du financement de la santé. Le graphique 3 montre comment le pro­blème s’est posé de 2007 à 2014 et se posera de nouveau dans l’avenir sans une telle réforme. Les dépenses de santé ont crû beaucoup plus vite que le PIB, source des revenus fiscaux. Afin d’éviter un endettement excessif, on a augmenté les impôts et forcé les autres dépenses de l’État à se tasser pour laisser passer le train de la santé.

Où cela nous conduira-t-il « si la tendance se maintient » ? Un groupe de chercheurs de l’Université Laval dirigé par le professeur Jean-Yves Duclos a récemment démontré qu’à moins que les impôts ne soient encore augmentés ou qu’Ottawa envoie plus d’argent, les dépenses de santé pourraient absorber jus­qu’aux deux tiers des revenus budgétaires du Québec en 2030. Il ne resterait alors plus grand-chose pour financer les autres secteurs de dépenses.

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La seule voie sûre pour sortir de l’impasse consisterait à réformer le système de santé en profondeur. Depuis 25 ans, 11 rapports d’experts ont proposé divers éléments de réforme au gouvernement, mais avec plus ou moins de succès jusqu’ici. On a eu les rapports Rochon, Côté, Arpin, Anctil, Clair, Bédard, Deschênes, Ménard, Castonguay, Gagné et Thomson. On attend le 12e, que prépare actuellement la commission Robillard, responsable de la révision permanente des programmes de dépenses de l’État.

Il est urgent d’élaborer une synthèse réfléchie des propositions de tous ces sages, de dialoguer pendant un temps avec les intervenants de la santé et la population, puis de s’engager dans la réforme avec détermination et prudence. Le Québec peut se passer d’une séance d’austérité budgétaire tous les trois ou quatre ans. Il pourrait plutôt viser à devenir l’innovateur qui aiderait l’ensemble du Canada à améliorer sa performance organisationnelle et financière en matière de santé — l’une des pires parmi les pays avancés, selon des observateurs internationaux.