La priorité de l’action budgétaire gouvernementale est présentement de sortir l’économie de la récession engendrée par la crise sanitaire et de la faire fonctionner de nouveau à son plein potentiel le plus vite possible. Au Québec, ce sera probablement lorsque le taux de chômage sera redescendu au niveau de 5 % observé en 2019. (Il était de 6,4 % en février.) Le soutien budgétaire fédéral et provincial à la reprise d’ici à ce que cet objectif soit atteint est indispensable, parce que la Banque du Canada fait déjà le maximum en maintenant les taux d’intérêt au plancher. Ça va peut-être aller mieux qu’on ne le pense, mais les ministres des Finances, Chrystia Freeland au fédéral et Eric Girard au Québec, doivent rester sur leurs gardes. La responsabilité du gouvernement québécois, qui doit présenter son budget 2021-2022 jeudi prochain, est majeure dans cette entreprise de retour au potentiel, notamment parce que les investissements publics en infrastructures sont massivement de sa compétence plutôt que du ressort fédéral.
Dans sa mise à jour économique et financière de novembre dernier, le ministre Girard avait prévu que la hausse des dépenses courantes et la lenteur des rentrées fiscales le laisseraient avec un vrai déficit budgétaire (c’est-à-dire un déficit avant le versement prévu au Fonds des générations) de 2,8 milliards l’an prochain, soit l’année budgétaire de 2022-2023. La tension entre la nécessité de dépenser pour appuyer la reprise économique et le désir du ministre d’assurer le « retour à l’équilibre budgétaire » d’ici 2025-2026 est palpable.
Dans l’esprit de la Loi sur l’équilibre budgétaire, ce « retour à l’équilibre budgétaire » signifie que le vrai solde budgétaire doit afficher en 2025-2026 un surplus d’environ 4,3 milliards afin d’assurer le versement obligatoire du même montant au Fonds des générations cette année-là et de laisser ainsi un solde nul après ce versement. Entre le vrai déficit prévu de 2,8 milliards en 2022-2023 et le vrai surplus visé de 4,3 milliards en 2025-2026, l’écart à combler dans ces trois années serait donc de 7,1 milliards. C’est une grosse bouchée à avaler. En conséquence, le ministre s’est dit prêt à revoir les lois budgétaires. Mais il a posé la condition que les principes de l’équilibre budgétaire et de la réduction du poids de la dette soient conservés comme bases de la gestion financière du Québec.
Il a raison, mais il faut voir comment il peut le faire. Pour trouver une voie praticable, on doit d’abord reconnaître le chemin parcouru depuis 25 ans par le Québec. À cette fin, le graphique ci-dessous trace l’évolution du service de la dette depuis 1970, notion que je définis ici par les charges d’intérêts à payer sur la dette chaque année. Rappelons que la dette ne fait pas elle-même partie du budget, mais son effet sur le budget est transmis par le service de la dette, qui exprime l’interaction de la dette avec les taux d’intérêt à payer de celle-ci.
On constate qu’après avoir connu une ascension quasi continuelle de 1974 à 1994, le poids du service de la dette dans le produit intérieur brut (PIB) du Québec a diminué sans arrêt depuis 1995. À 1,6 % du PIB en 2019, il était près de trois fois moins lourd qu’à 4,4 % en 1994 (et pas loin de ce qu’il était sous le gouvernement Duplessis dans les années 1950). Cela est dû, aux trois quarts, à la baisse mondiale des taux d’intérêt, incessante depuis 30 ans ; et, au quart, à nos propres efforts de réduction de la dette.
Ces facteurs ont donc soulagé le Québec de son lourd service de la dette du milieu des années 1990. Il n’y a plus de doute que le budget du Québec est maintenant financièrement soutenable. Le graphique montre d’ailleurs que la crise pandémique actuelle devrait faire augmenter le rapport entre le service de la dette et le PIB de moins de 0,2 point de pourcentage de 2019 à 2022. Le Québec est aujourd’hui moins endetté que l’Ontario et que la moyenne pondérée des pays avancés de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Maintenant que le problème du surendettement québécois s’est dissipé, le nouveau défi consiste à maintenir les acquis et à poursuivre la route de manière plus douce et régulière. Une façon de le faire serait de revenir tout simplement à la règle voulant que le vrai solde budgétaire du gouvernement soit nul. Cette disposition législative sanctionnée par la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire de 1996 — la loi Bouchard, disons — était appelée à l’époque « règle du déficit zéro ». Elle a été imposée avec succès de 1996 à 2006, aidant en partie à réduire le poids du service de la dette de presque moitié. Depuis lors, afin d’accélérer le rythme de diminution de la dette, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations — appelons-la la loi Charest – astreint ce vrai solde budgétaire à afficher un surplus qui doit ensuite être obligatoirement déposé au Fonds des générations.
En revenant à la vieille règle du déficit zéro pour le vrai solde budgétaire, on ne rejetterait pas la norme de l’équilibre budgétaire, mais on se trouverait à la rétablir sous sa forme classique. Il importe de conserver une telle norme afin d’affermir l’acceptabilité sociale de la prudence budgétaire, de soumettre les élus à un code de bonne conduite, et de maintenir la crédibilité financière du Québec auprès des investisseurs. En temps de récession, on continuerait de permettre des déficits budgétaires jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée. En temps de croissance, la règle du vrai déficit zéro assurerait une réduction en douce du rapport entre la dette représentant les déficits cumulés et le PIB, puisqu’en l’absence de vrai déficit, le numérateur de ce rapport n’augmenterait pas et son dénominateur, lui, croîtrait au rythme où le PIB progresserait.
La loi Charest actuelle sur la réduction de la dette prescrit que la dette représentant les déficits cumulés (ce qui exclut donc les emprunts pour les investissements en infrastructures, notamment) ne doive pas excéder 17 % du PIB en mars 2026. Elle ordonne également que la dette brute (la dette totale, sans tenir compte des actifs) du gouvernement ne dépasse pas 45 % du PIB à la même date. Cela impose aux investissements publics en infrastructures, qui sont considérés comme de la « bonne dette » et qui sont financés par la dette brute, une contrainte qui peut être sévère. La différence de 28 points de pourcentage de PIB entre la cible pour la dette par cumul de déficits (17 %) et la cible pour la dette brute gouvernementale (45 %) limite en effet l’espace financier qui peut être alloué à l’accumulation passée des investissements publics.
Cette stratégie de la double cible de réduction de la dette coince donc les investissements publics dans un étau. Ce n’était pas nécessairement une mauvaise idée pendant un temps, à l’époque où le Québec était surendetté, mais c’en est devenu une moins bonne maintenant que sa santé financière n’est plus douteuse. Ce serait même particulièrement néfaste à un moment où il est urgent de relancer l’économie, de combler le grave retard accumulé dans le maintien des actifs routiers, scolaires, hospitaliers et autres, de construire des maisons des aînés afin de bien gérer le vieillissement de la population, et de tirer profit d’investissements publics peu coûteux et à haut rendement qui remplacent les actifs décrépits et favorisent la productivité et le verdissement de l’économie.
En remettant en vigueur la vieille règle Bouchard du déficit zéro pour le vrai solde budgétaire, il n’y aurait plus de surplus budgétaire à déposer obligatoirement au Fonds des générations en temps normal. Lorsque des surplus feraient inopinément leur apparition, le gouvernement resterait quand même libre de les verser au Fonds, à la fois pour en tirer de bons rendements financiers et pour se bâtir un fonds de réserve et de dépannage en cas de catastrophes économiques, climatiques ou sanitaires.
Les temps ont changé. Le Québec n’est plus surendetté comme autrefois. Poursuivre la dernière guerre, surtout quand on l’a gagnée, n’a jamais été un bon moyen de remporter la prochaine. Néanmoins, nous avons encore besoin d’une règle simple et transparente, basée sur le vrai déficit zéro, qui continuerait d’assurer la soutenabilité des finances publiques et nous aiderait même à aller plus loin dans l’allégement de la dette. Mais en douceur et sans soubresauts, et sans restreindre les investissements publics de façon nuisible à l’économie.
J’éprouve quelques difficultés à bien comprendre. Il n’est pas si longtemps, monsieur Fortin s’en prenait régulièrement à ces « sans cœurs » de libéraux qui par leurs coupes budgétaires ont saigné le petit peuple Québécois avec leur obsession de parvenir à cette règle établie par Lucien Bouchard du déficit zéro.
Désormais le bon Éric Girard veut nous la refaire « autrement » en produisant des surplus budgétaires également en un rien de temps. Et monsieur Fortin soutient…. Quoiqu’il soutienne en même temps, une chose et puis son contraire en préconisant une approche plus « douce » qui consiste à éliminer un double standard budgétaire (cumul des déficits et accroissement de la dette brute) avec en même temps un versement facultatif au Fonds des générations….
À noter que ces doubles standards sont ceux de l’Union européenne en plus dur… très difficiles à atteindre historiquement. Pourquoi est-ce qu’on devrait faire mieux que les Européens ? En avons-nous vraiment besoin ?
Il me semble pourtant que dans cette crise pandémique, nous avons remarqué que nombre de services ne sont pas, mais pas du tout, à la hauteur de nos attentes. Ne conviendrait-il pas d’investir plus dans quelques services, quitte à produire un déficit constant sur les vingt prochaines années… lequel reste néanmoins soutenable ?
Il n’est pas certain que la règle classique d’obédience keynésienne à laquelle se réfère l’auteur de cette chronique sur le déficit, qu’elle s’applique en l’état actuel des choses purement mécaniquement. Nous vivons une période transitoire qui pourrait durer assez longtemps. Il faut prévoir des mesures d’accompagnement qui soient susceptibles de durer également. Il faut donc ajouter des cibles qualitatives basées sur les résultats.
Monsieur Fortin souligne que le poids du service de la dette en pourcentage de PIB a considérablement baissé depuis 1994. La question que je me pose est de savoir si nos vivions tellement moins bien en 1994 que nous ne vivons en 2021.
En 1994, j’avais un excellent médecin de famille et le temps d’attente pour le rencontrer était raisonnable. En 2021 cela fait plus de dix ans que je n’ai pas de médecin de famille et que je n’ai plus personne pour me soigner. Budgétairement serions-nous vraiment mieux qu’en1994 ? Il n’est pas certain que cette volonté à contre courant de réduire les déficits budgétaires coûte que coûte n’ait pas eu l’effet inverse de ralentir la croissance de l’État québécois, n’ait pas réduit la croissance du bien commun, réduit l’enrichissement de toutes les Québécoises et tous les Québécois.
Cette approche n’était d’ailleurs pas celle de monsieur Parizeau. C’est devenu une volonté post-réferendaire destinée à punir collectivement l’ensemble des Québécois pour avoir rejeté le projet de pays.
J’aimerais bien comprendre en quoi la démarche politique de monsieur Bouchard ait été si vertueuse que cela, pour assurer le bien-être de toute une population ; en quoi le retour à ce modèle politique qui a fait son temps, nous mettrait en situation de relever l’ensemble des défis plus efficacement ?
Cette idée de l’équilibre budgétaire démontre une incompréhension crasse de l’économie même à l’échelon universitaire et surtout à cet échelon. Disons d’abord que l’équilibre budgétaire est en réalité un excédent budgétaire, parce que l’égalité comptable intégrale serait le fruit d’un pur hasard.
Dans une économie monétaire de production comme la nôtre, si on veut qu’il y ait une croissance économique, il faut qu’un secteur de l’économie dépense plus qu’il reçoit. On sait aussi qu’une bonne tranche des ménages désire dépenser moins que le total de leurs revenus. Il faut donc un autre secteur qui doit dépenser plus que ce qu’il reçoit pour maintenir la croissance des dépenses dans l’économie. Comment Pierre Fortin envisage-t-il la croissance dans une économie où le secteur privé et le secteur public refusent de dépenser plus que leurs recettes, refusant ainsi de faire des déficits ? Se figure-t-il qu’en laissant le secteur public dégager des excédents, ceux-ci ne détruiront pas l’épargne privée et n’augmenteront pas l’endettement des ménages ?
L’épineux problème des investissements en infrastruture est le contenu local. L’effet de levier sera absent d’un projet si les capitaux sont drainés à l’étranger. Par exemple, qui voudra, à Québec, d’un tramway financé a cout de milliard par l’état au profit de grand consortium ou équipementiers du rail européen ou asiatique ?
Un relachement des règles du déficit zéro semble intéressant mais le dollar de l’après COVID doit en priorité servir les intérêts locaux notamment en santé, en éducation et pour remettre sur pied l’economie. La perception dans la population d’un gonflement du déficit et de la dette si elle ne s’accompagne pas d’une garantie de solutionner les vrais problèmes risque de couter cher au gouvernement de la CAQ qui jouissait jusqu’à présent d’une image de gouvernement financièrement responsable.