L’équité entre les générations – Les dépenses en éducation

La place de l’éducation dans les dépenses de l’État a reculé, mais ces dépenses ont tout de même augmenté de 1,6 % en moyenne chaque année entre 1976 et 2011. Y a-t-il donc lieu de s’inquiéter ?

Blogue EconomieComme je l’avais mentionné dans mon dernier billet, au cours des prochains mois, je bloguerai, en compagnie de mes collaborateurs de l’indice québécois d’équité entre les générations, sur chacun des 27 indicateurs qui forment cet indice.

Je commence donc aujourd’hui avec l’un des indicateurs parmi les plus importants : les dépenses en éducation. En effet, malgré qu’elle représente le deuxième plus grand point de dépenses de l’État québécois, l’éducation a été très peu abordée ces dernières semaines, durant la campagne électorale. Et lorsqu’elle a été mentionnée, ce fut surtout pour débattre des meilleurs endroits où couper.

Allons-y d’abord avec les chiffres :

Année Pourcentage des dépenses consolidées allant au(x) ministère(s) de l’Éducation Dépenses   Éducation – Québec (en millions de dollars ; 2013) Dépenses consolidées – Québec (en millions de dollars ; 2013) Dépenses en éducation en % du PIB

1976

26,4%

9290

35250

1977

28,5%

10845

37996

1978

30,3%

11544

38082

1979

28,6%

11255

39412

1980

27,4%

11476

41958

1981

28,3%

12296

43416

6,23%

1982

29,2%

12887

44144

6,75%

1983

27,4%

12414

45232

6,39%

1984

26,4%

12411

46991

6,12%

1985

25,4%

12478

49048

5,97%

1986

24,5%

12140

49509

5,70%

1987

24,6%

12048

48984

5,43%

1988

24,6%

12492

50870

5,40%

1989

25,4%

12781

50313

5,50%

1990

24,0%

12083

50272

5,18%

1991

23,8%

12227

51445

5,38%

1992

23,3%

12678

54347

5,56%

1993

24,4%

13617

55862

5,84%

1994

25,0%

14342

57265

5,89%

1995

25,0%

14498

58054

5,84%

1996

24,8%

14179

57069

5,63%

1997

24,8%

13424

54066

5,18%

1998

21,2%

12455

58677

4,65%

1999

20,5%

12439

60665

4,38%

2000

20,6%

12450

60433

4,20%

2001

20,2%

12541

62146

4,17%

2002

20,4%

12887

63062

4,17%

2003

20,5%

13225

64381

4,22%

2004

20,4%

13439

65731

4,18%

2005

19,8%

13485

68068

4,13%

2006

19,3%

13715

71152

4,15%

2007

18,7%

13897

74353

4,13%

2008

18,7%

14433

76994

4,21%

2009

19,2%

15331

79740

4,50%

2010

18,0%

15495

86232

4,45%

2011

17,8%

15593

87487

4,40%

2012

17,7%

15712

88949

4,37%

2013

17,8%

16237

91017

Sources : Dépenses : Budgets du gouvernement du Québec, IPC : Institut de la Statistique du Québec, compilation spéciale pour l’auteur, PIB : Statistiques Canada, Tableau CANSIM 384-0038

En commençant par la fin, le pourcentage des dépenses consolidées allant au(x) ministère(s) de l’Éducation est passé d’un sommet de 30,3 % en 1978 à 17,8 % en 2013, soit une chute substantielle ! Les dépenses qui figurent dans la deuxième colonne représentent simplement le nombre de millions de dollars que le(s) ministère(s) de l’Éducation a dépensé durant chaque année financière. Il est à noter que je mets un s entre parenthèses à «ministère» étant donné que durant quelques périodes (comme en ce moment), l’éducation a eu deux ministères : un pour l’enseignement primaire et secondaire, et un autre pour l’enseignement supérieur.

Ces dépenses sont passées de 9,3 milliards de dollars à 16,2 milliards de dollars entre 1976 et 2013 (en dollars de 2013). Il est important de noter que cela ne représente pas la totalité des dépenses en éducation au Québec. Pour obtenir ce chiffre total, il nous faudrait ajouter les dépenses privées (incluant les droits de scolarité) et les montants provenant de la taxe scolaire. Ces deux éléments représentent plusieurs milliards de dollars.

Cette augmentation peut paraître immense, mais elle est beaucoup moins impressionnante quand on regarde la croissance des autres dépenses de l’État québécois. Les dépenses consolidées sont effectivement passées de 35,2 milliards à 91 milliards durant cette même période.

Maintenant que nous avons sorti tous ces chiffres, quelles conclusions pouvons-nous en tirer ? Premièrement, il est clair que la place de l’éducation dans les dépenses de l’État a reculé, mais ces dépenses ont tout de même augmenté de 1,6 % en moyenne chaque année entre 1976 et 2011.

Y a-t-il donc lieu de s’inquiéter ?

Certains diraient que oui. Par exemple, malgré l’augmentation de 3,3 % (525 millions de dollars) entre 2012 et 2013, la Fédération des commissions scolaires du Québec parlait de coupures de plusieurs centaines de millions de dollars en 2012-2013. C’est parce que les coûts du système augmentent automatiquement chaque année, et ils ont augmenté de plus de 3,3 % en 2013.

Ces augmentations automatiques proviennent surtout des conventions collectives des employés de l’éducation (augmentation de salaire, baisse du nombre d’élèves par classes, etc.). Mais il y a aussi l’effet de la hausse constante du nombre d’enfants à défis particuliers. Cette clientèle est plus coûteuse à servir de manière adéquate ; ainsi, une augmentation de leur nombre augmente automatiquement les coûts du système. Conséquemment, sans une augmentation substantielle à chaque année, les commissions scolaires risquent d’être forcées de couper dans les services aux élèves.

Plusieurs avancent que nos universités sont sous-financées. D’autres diraient que ce n’est pas le cas. À n’en point douter, les chercheurs sont incertains quant à l’effet de la quantité d’argent sur la qualité du système d’éducation.

De nombreuses études tendent à indiquer que plus d’argent n’améliore pas la réussite des élèves. Le fait que les élèves québécois performent beaucoup mieux que les élèves américains dans les tests internationaux (alors que nous dépensons beaucoup moins par élève) est une illustration de cette relation incertaine entre l’argent et la qualité d’un système d’éducation.

Une chose est sûre, par contre : il est primordial, pour l’avenir du Québec, d’avoir une population fort bien éduquée. En effet, comme le démontre notre travail sur l’indice d’équité entre les générations, le vieillissement de la population et la réduction du nombre de travailleurs qui l’accompagnera mèneront à des déficits chroniques croissants.

La meilleure façon de se sortir de ce gouffre budgétaire est par une forte croissance de la productivité des travailleurs. Et cette hausse de productivité ne peut provenir que d’un système d’éducation fort.

Les trois grands partis devraient donc renoncer à la tentation d’annoncer des coupures dans le système d’éducation, malgré leur popularité avec la population vieillissante. Ces coupures réduiront les déficits à court terme, mais à long terme, elles risquent de rendre impossible le maintien des services de santé et le financement adéquat des fonds de retraite.

* * *

Alexis Gagné est analyste stratégique à la Fondation Chagnon, qui vise à prévenir la pauvreté en misant sur la réussite éducative des enfants du Québec. Les opinions exprimées ici sont purement les siennes.

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« La meilleure façon de se sortir de ce gouffre budgétaire est par une forte croissance de la productivité des travailleurs. Et cette hausse de productivité ne peut provenir que d’un système d’éducation fort. »

C’est un généralité tellement générale qu’elle ne veut par dire grand chose.

Ce sont les entreprises qui produisent et créent la richesses et pour cela elles ont besoin de personnel qualifiés voir brillants provenant notamment des universités.

Or on constate que nous avons déjà un gros problème avec nos universités sous-financées. L’exellence de nos universités est vitale pour l’avenir économique du Québec. Mais comme nous n’aurons probablement pas l’argent pour augmenter le financement actuel il faut allouer les ressources différemment, pourquoi par exemple devons-nous continuer à subventionner tant d’accès à des programmes (genre arts et science humaines) qui ne mènent pas à l’emploi? Je ne dis pas qu’il faut éliminer ces programmes, mais seulement faire preuve d’un peu de jugement.

Ou alors pourquoi ne pas moduler les frais selon les programmes, même chose pour les dépenses, il est absurde d’avoir à payer autant pour un prof de musique que pour un brillant chercheur en informatique issue du MIT.

Mais évidemment pour faire ce genre de changement il faudrait s’attaquer à quelques vaches sacrées. Mettons que je ne retiendrai pas mon souffle, et s’est bien dommage.

Toutes augmentations du budget seront consacrées aux salaires et primes. Il y a trop de mauvaise gestion pour l’instant.

Alexis,

Félicitations d’abord pour le travail que vous faites à la fondation Chagnon. C’est une cause noble qui mérite d’être connue.
Pour ce qui est de votre texte, je vais exprimer une seule réserve. Personnellement, je suis de ceux qui croient que nous devrions abaisser le budget de l’éducation. L’explication complète serait longue et certes plus nuancée que ce que je peux dire ici, mais je vais résumer mon propos ainsi. D’abord, on a beau dire que l’éducation est un instrument d’investissement, il reste que le Québec dépense actuellement plus que la richesse que nous créons. Notre dette atteint un niveau dangereux et tout indique que le problème ira en s’aggravant, au moins pour les prochaines années, alors que notre économie bat de l’aile et que plusieurs de nos entreprises — et non les moindres — en arrachent dans le contexte de la mondialisation. Je veux bien, mais je ne trouve pas de raisons suffisantes pour défendre l’idée que l’on devrait exclure le secteur de l’éducation d’une réduction globale des dépenses publiques.

Outre la question d’équité économique d’ensemble, je crois aussi que malgré les efforts du milieu, il y a encore bon nombre d’endroits où l’on peut et devons couper sans que cela compromette l’éducation de nos jeunes. Nos politiciens ont fait beaucoup de millage dernièrement sur les structures et de la gouverne du secteur, mais il y a bien plus et beaucoup plus fondamental comme façon d’aller chercher des économies substantielles pour autant que nous ayons le courage politique de le faire. Or, il n’y a pas meilleure discipline que de restreindre les ressources pour imposer la réalité qui nous tenaille désormais et ainsi obtenir les effets escomptés.

Mais surtout, et j’insiste sur ce dernier point, il y a actuellement des questions de fond à se poser sur le système d’éducation actuel qui suggère une remise en cause de la structure des dépenses dans le secteur. Pour ceux comme moi qui scrutent les tendances qui s’annoncent dans ce domaine, je crois que la conclusion inévitable est que l’on s’en va vers une transformation radicale du secteur, tant du point de vue des façons de faire, des technologies, de la structure de coûts, du modèle financier et de la concurrence. Pour vous en convaincre, je vous invite à lire sur ces questions assez récentes, notamment sous l’angle des architectures de savoir de prochaine génération et l’impact fondamental qu’aura la mondialisation du secteur sur les systèmes éducatifs nationaux comme le nôtre.

Alors, avant d’y aller d’un autre chèque en blanc pour un secteur dont la problématique ressemble de plus en plus à celle des médias imprimés et tant d’autres secteurs qui vieilissent mal, je crois que nous devrions d’abord comprendre ce qui s’en vient pour ensuite décider des changements à faire et du niveau de dépenses requis de la part de l’État. Mon calcul immédiat est que nos entreprises, nos gens, et surtout nos jeunes, seraient mieux servis par un abaissement immédiat des dépenses et surtout par la mise en place d’une nouvelle stratégie éducative pour le Québec. Mais cela est un autre débat sur lequel on voudra revenir car il est effectivement très important.

Devant cette excellente initiative de tenter de mesurer l’équité entre les générations, je suis étonné de l’absence d’indicateurs centrés sur l’évolution des dépenses PAR ÉLÈVE (en dollars constants). Il me semble que cette dimension ajouterait un élément supplémentaire important à l’analyse, puisqu’il pourrait tenir compte de l’évolution de la clientèle fréquentant le système scolaire depuis les année 70.