Le côté obscur des lois sur l’équilibre budgétaire

Le gouvernement Harper a annoncé son intention de déposer un projet de loi sur l’équilibre budgétaire. Une bonne idée sur papier… mais les choses ne sont pas aussi simples que ça.

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Illustration : Getty Images

La semaine dernière, le gouvernement Harper a annoncé son intention de déposer un projet de loi sur l’équilibre budgétaire — et ce, malgré le fait que les sept derniers budgets proposés par les conservateurs étaient déficitaires.
Blogue Economie

Un gouvernement conservateur qui n’a jamais semblé avoir peur de couper dans les dépenses a donc connu sept années de déficits, à la suite d’une récession qualifiée de mineure dans une perspective historique de 2008-2009.

Cela semble indiquer qu’une loi forçant l’équilibre budgétaire est une bonne idée. Mais les choses ne sont pas aussi simples que ça.

Pendant ce temps-là, au Québec

Au Québec, où on trouve déjà une loi sur l’équilibre budgétaire, la situation s’est avérée presque identique à celle du fédéral. Les différents gouvernements ont proposé six budgets déficitaires depuis la récession de 2008-2009.

La loi du Québec n’a donc pas empêché six années de déficits pour une récession de neuf mois. Par conséquent, elle ne représente clairement pas une grande panacée contre les déficits chroniques… mais cela ne veut pas nécessairement dire que la loi est complètement inutile.

À quoi servent les lois sur l’équilibre budgétaire ?

Les lois sur l’équilibre budgétaire ont typiquement deux grands objectifs : restreindre le parti au pouvoir (et les partis qui succéderont à celui-ci) et rassurer les marchés financiers.

La théorie et la pratique nous disent que de donner le beurre (des hausses de dépenses dans les services) et l’argent du beurre (des baisses de taxes) aux électeurs — malgré les déficits que cela cause, surtout quand les élections approchent — est une stratégie souvent gagnante. L’idée d’une loi empêchant ce genre de comportement gratifiant à court terme, mais coûteux à long terme, n’est clairement pas folle.

Dans le cas du Québec, malgré le fait que les budgets n’aient pas été équilibrés au cours des six dernières années, il ne serait pas surprenant que les déficits eussent été encore plus élevés s’il n’y avait pas eu de loi.

Cette loi, malgré sa suspension fréquente, rassure potentiellement les investisseurs des marchés financiers (mais probablement pas beaucoup) et fait ainsi baisser les taux d’intérêt payés par le gouvernement pour ses emprunts.

Le côté obscur de ces lois

Néanmoins, ces lois comportent aussi de sérieux désavantages.

Premièrement, en limitant la marge de manœuvre des gouvernements, elles peuvent empêcher des dépenses qui seraient payantes à long terme.

En effet, les déficits ne sont pas toujours mauvais. La théorie économique de base nous dit que la dette gouvernementale n’est pas une mauvaise chose si elle a été encourue pour faire des investissements avec des rendements plus élevés que le taux d’intérêt de cette dette.

Cela s’illustre facilement par un exemple. Si le gouvernement fédéral s’endette de 10 milliards pour offrir un nouveau service qui augmentera la taille de l’économie de 15 milliards, c’est clairement une bonne décision. (Par exemple, le fédéral pourrait décider d’investir massivement en petite enfance.)

Cet exemple fictif a évidemment plusieurs problèmes potentiels dans la réalité. Ainsi, prévoir les répercussions économiques du nouveau service est extrêmement difficile, et les 15 milliards peuvent se transformer en 8 milliards assez facilement. Les analyses coûts-bénéfices des investissements gouvernementaux sont d’ailleurs toujours peu développées au Canada.

Il est aussi intéressant de noter que, dans notre exemple, la population est gagnante — mais le gouvernement fédéral, lui, ne l’est pas : les 15 milliards supplémentaires en PIB n’entraîneront une hausse de revenus gouvernementaux qui n’est que de l’ordre de 3 à 5 milliards de dollars.

L’autre conséquence négative fréquente avec ces lois est la tentation forte des gouvernements, restreints dans leur liberté d’offrir des cadeaux à l’électorat (ou de procéder à des investissements intelligents), de le faire par le moyen d’une «comptabilité créative».

En effet, la quantité de fonds spéciaux — moins sujets à l’examen des parlementaires, et souvent exclus des restrictions qui touchent à ces lois — ont tendance à se multiplier après l’adoption de celles-ci. Cela diminue la transparence des dépenses gouvernementales, ce qui peut s’avérer très dangereux.

Finalement, les coupures rapides et forcées peuvent saper la motivation et la possibilité d’innover des employés de la fonction publique, ce qui peut mener au départ de certains d’entre eux parmi les meilleurs… et se révéler très dommageable à long terme.

Tout est dans la qualité de la loi

Une loi sur l’équilibre budgétaire trop stricte peut donc empêcher de bons investissements et réduire la transparence du gouvernement. À l’opposé, une loi peu stricte ne sert pas à grand-chose.

Il est cependant possible d’avoir le meilleur des deux mondes. Dans notre Budget des jeunes, nous proposions une loi similaire à celle qui a été longtemps en place en Suède et qui force un surplus moyen de 1 % du PIB sur une période de sept ans. Les cibles budgétaires (surplus ou déficits) sont fixées par un groupe d’économistes indépendants, qui décident où, dans le cycle économique, se trouve la province ou pays en question.

Cela laisse donc au gouvernement une certaine flexibilité pour faire des déficits lorsque nécessaire, tout en contrôlant de manière stricte la dette.

La loi que propose le gouvernement conservateur — qui s’appuie sur une base annuelle et non pluriannuelle, et qui punit sévèrement les brèches — semble pencher vers le trop strict. Les expériences du Québec et de nombreux autres pays démontrent que les lois qui s’appuient sur une base annuelle mènent à une suspension trop fréquente et ne remplissent donc qu’en partie leurs objectifs.

En conclusion, Joe Oliver et Stephen Harper devraient s’inspirer des meilleures pratiques internationales et, ainsi, ne pas rédiger une loi trop conservatrice…

* * *

À propos des auteurs

Alexis Gagné et Laura O’Laughlin sont tous les deux porte-paroles de l’Institut des générations, un organisme sans but lucratif qui a pour mission de produire des études et des dossiers d’analyse permettant de stimuler et d’alimenter la discussion sur les enjeux liés à l’équité entre les générations. Ils font aussi partie des créateurs du premier Indice québécois d’équité entre les générations (IQEG).

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5 commentaires
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«Un gouvernement conservateur qui n’a jamais semblé avoir peur de couper dans les dépenses a donc connu sept années de déficits, à la suite d’une récession qualifiée de mineure dans une perspective historique de 2008-2009.»

On se demande surtout comment ils ont fait. Dépenses inutiles alors qu’on coupe dans l’utile (lire: ce qui nuis aux conservateurs)?

Je trouve que votre texte pèche quelques peu en raison de ses approximations. Voici quelques exemples qui ne sont pas exhaustifs :

— Ainsi, je suis surpris de lire de telles interprétations : « Dans le cas du Québec, malgré le fait que les budgets n’aient pas été équilibrés au cours des six dernières années, il ne serait pas surprenant que les déficits eussent été encore plus élevés s’il n’y avait pas eu de loi. »

Et cette surprise repose sur quels fondements ?

— Je relève également : « Cette loi, malgré sa suspension fréquente, (…) et fait ainsi baisser les taux d’intérêt payés par le gouvernement pour ses emprunts. »

Hum ! Vous croyez donc vraiment que les taux d’intérêts sont conditionnés par de telles règlementations ? Accessoirement, vous estimez que cela fait baisser les taux d’intérêts de combiens de pourcents par ans ?

— Vous écrivez entre parenthèses : « (Par exemple, le fédéral pourrait décider d’investir massivement en petite enfance.) »

Vous précisez vous-même que « cet exemple fictif » pourrait avoir des retombées inférieures à l’investissement. Dites-nous plutôt à quoi sert d’envoyer des enfants dans des garderies étatisées, si simultanément il ne se crée pas massivement de nouveaux emplois ? Subsidiairement, à quoi sert d’avoir des garderies d’État, si les nouveaux emplois créés sont largement payants ?

Je n’en rajouterai pas, car le reste est à l’avenant.

Pour revenir à la question première, celle de l’équilibre budgétaire ; il pourrait être d’intérêt général de se poser la question de savoir sur quoi se fonde cette déclaration de principe. Cela répond-il essentiellement à un objectif comptable ? Cela relève-t-il du paradigme ou de l’idéologie politique ? Ou de la prudence ? Ou cela est-il fondé tout simplement sur la règle de droit ?

S’il devait apparoir qu’il faudrait répondre positivement à cette dernière question. Cela signifie qu’avant toute chose, il faut déterminer le cadre juridique qui vise à déterminer les règles destinées à établir l’équilibre financier et non spécifiquement l’équilibre budgétaire. Considérant que le Budget relève autant de la politique que de paramètres purement financiers.

Un cadre financier équilibré n’interdit pas d’avoir recours à toutes sortes d’instruments financiers, incluant la production de déficits au besoin. Ce qui dans ce cas importe, c’est d’encadrer les déficits et de prévoir les mesures d’accompagnement.

Ce qui rend l’exercice de l’équilibre budgétaire complexe, c’est que les diverses juridictions n’ont pas toutes les mêmes obligations et ne font pas toutes face aux mêmes postes de dépenses et de revenus. Peut-on importer une règle de droit suédoise dans un cadre provincial ? Peut-on comparer la structure administrative du Canada avec celle de la Suède ou de l’Allemagne par exemple ? Cette dernière qui s’est elle-même dotée voici quelques années d’une loi comparable, a le pouvoir de fixer le cadre budgétaire autant pour la Fédération que pour les Länders (l’équivalent de nos provinces).

En outre, un budget étant également lié à des choix politiques. Est-il si facile de conjuguer des choix politiques sans jouer au passage pour atteindre les objectifs, sur les perceptions au niveau des taxes et des impôts en plus ou en moins ? Hors les budgets ne devraient-ils pas être prévisibles, au même titre que les prélèvements pour les citoyens au niveau des taxes et d’impôts ?

Les municipalités n’ont en principe pas le droit de faire de déficits, mais en revanche elles peuvent procéder à des immobilisations qui sont autant de facteurs d’endettement. L’imprévisibilité des hausses de taxes foncières, — pour parer aux éventuels déficits et au remboursement des intérêts -, sont autant de « casse-tête » pour bien des habitants. Plusieurs chaque année par ces stratagèmes se trouvent en cessation de paiement et perdent leur maison.

À toutes fins pratiques, il n’y a nullement besoin selon moi, d’une loi à Ottawa visant à établir l’équilibre budgétaire. Si non pour restreindre la capacité de futurs gouvernements d’investir à la bonne place, aux bons endroits et à bon escient.

Tout est là, comme vous le dites si bien en conclusion, M. Drouginsky : « À toutes fins pratiques, il n’y a nullement besoin selon moi, d’une loi à Ottawa visant à établir l’équilibre budgétaire. Si non pour restreindre la capacité de futurs gouvernements d’investir à la bonne place, aux bons endroits et à bon escient. »

Très juste ! Votre commentaire est plûtot réfléchit face au blogue stimulatif de nos auteurs! Remarquez qu’ on pourrait ne jamais faire de déficits et sans doute on arriverait au nirvana de l’économie! Mais pour moi l’ étatisation des garderies amène beaucoup plus de problèmes sociaux créés par la désinvolture et le désengagement des parents façe a leur unité sociale! On voit que les priorités sont dans la nature! Et pis des garderies nationales savez-vous ce que ça coûte ! Si vous ne le savez pas moi comme contribuable je suis sûr d’ être un devin en ce domaine!!!

Article intéressant .Votre suggestion de s’inispirer de la pratique québécoise se rapproche de celle de nombre d’économistes ( dont la mienne)
a l’effet qu’il faut viser un déficit zéro ( ou un léger surplus) en moyenne sur nombre d’années,mais en ayant le PIB de plein emploi comme mesure et non le PIB de l’année. Vous avez bien noté les problèmes d’estimation de PIB de plein emploi mais on continue d’améliorer de tels estimés quand on y travaille.

De plus l’approche Fédérale me semble mettre en marche des coupures de dépenses surtout et relativiser le cöté revenus dans la recherche d’équilibre budgétaire.

Un petiti a coté. Merci d’avoir repris la suggestion de mon blogue de l’ASDEQ a l’effet qu’il faudrait songer a une taxe kilométrique étant donné l’évolution des technologies i.e. voitures électriques, hybrides, et les effets sur l’environnement de l’essence.

Pierre-Paul Proulx