Quelles leçons doit-on tirer des réformes gouvernementales ?

C’est une vieille recette employée par tous les partis politiques : faire les réformes impopulaires rapidement, en début de mandat, afin que la population ait le temps de les oublier une fois les élections en marche. Mais ce n’est certainement pas la meilleure…

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Photo : Jacques Boissinot/La Presse Canadienne

Dès le début de son mandat, Philippe Couillard est parti en croisade contre la dette au nom de l’équité intergénérationnelle et de la préservation du modèle québécois.

Je partage son objectif, mais, tout comme Pierre Fortin, j’ai des doutes quant à la nécessité de se précipiter.
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La vitesse de l’effort budgétaire est effectivement presque sans précédent pour le gouvernement du Québec. Cette précipitation force donc une réforme majeure et rapide de l’État Québécois dans son ensemble.

Comme le dit Pierre Fortin, cette réforme rapide comporte des risques importants pour l’économie. De plus, les chercheurs en sciences de l’administration publique s’entendent pour dire que des réformes faites à la hâte échouent très souvent.

Parlons-nous vraiment de réforme ?

Le budget Leitao prévoit, pour arriver à l’équilibre budgétaire dès le prochain budget (2015-2016), une croissance annuelle des dépenses de programme de seulement 0,7 %.

Pour les années suivantes, ce budget envisage une croissance des dépenses de programmes de 2,3 % (en 2016-2017) et de 2,8 % pour les deux années subséquentes.

Regardons la croissance des dépenses de programmes entre 1974 et aujourd’hui — donc, pour 38 années (deux années sont exclues, car elles suivent des réformes de comptabilité gouvernementales).

On trouve seulement trois années — toutes dans la décennie 1990 — où la croissance de ces dépenses s’est située sous la barre des 1 %, et seulement cinq années où la croissance s’est retrouvée entre 1 et 3 %.

La croissance moyenne des 15 dernières années est de 4,1 %. (À noter que mes calculs sont faits en dollars courants, tout comme ceux du budget Leitao).

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Une croissance annuelle de 0,7 % n’est donc pas sans précédent, mais elle représente tout de même un effort majeur à laquelle la fonction publique québécoise n’est pas habituée.

Pour y arriver, le gouvernement semble vouloir forcer un grand nombre de changements structurels : fusion ou abolition des commissions scolaires, abolition des agences de santé, fusion de plusieurs centres de santé et de services sociaux, etc.

Jusqu’à maintenant, le gouvernement a studieusement évité d’appeler ces mesures une réforme, alors que des mesures de cette envergure en représentent bel et bien une.

Que recommande la recherche pour les réformes gouvernementales ?

Christopher Pollitt fait de la recherche sur les réformes gouvernementales depuis 30 ans et est l’un des experts les plus reconnus en la matière. Il est professeur émérite à l’Université catholique de Louvain, en Belgique, et éditeur en chef de la publication International Review of Administrative Sciences.

Dans une recension de la littérature qu’il a récemment présentée à une conférence — et dont je traduis librement le titre par «Que savons-nous des réformes dans l’administration publique ? Concepts, modèles et lignes directrices approximatives» —,  il énonce les six types d’erreurs les plus souvent commises par les gouvernements dans leurs efforts de réforme.

Voici, toujours en traduction libre, ces six types d’erreurs.

  1. Faire l’ordonnance avant d’avoir effectué le diagnostic ;
  2. Ne pas réussir à aller chercher une coalition suffisante en appui à la réforme ;
  3. Lancer la réforme sans s’assurer d’une capacité d’implantation suffisante ;
  4. Se précipiter et ne pas faire d’efforts soutenus ;
  5. Trop dépendre des experts externes plutôt que des personnes proches et expérimentées ;
  6. Ignorer les facteurs culturels locaux.

Quelles observations peut-on faire de ces six constats de la recherche sur les réformes administratives ?

Premièrement, on voit rapidement que comme dans presque toute bonne recherche, ces conclusions ne font que confirmer le gros bon sens.

Deuxièmement, on constate que les trois premières erreurs sont indirectement liées à la précipitation… et que la quatrième est la précipitation même.

Conclusion

En conclusion, donc, je comprends parfaitement pourquoi le gouvernement libéral cherche à se précipiter. C’est une vieille recette que tous les partis emploient : faire les réformes impopulaires rapidement, en début de mandat, pour que la population ait le temps de les oublier une fois les élections en marche.

Mais cette fois-ci, encore plus que d’habitude, il s’agit d’un mauvais choix pour le Québec en raison de l’ampleur des changements recherchés.

Qui plus est, je ne suis pas convaincu que c’est un bon choix, politiquement parlant.

C’est que si les réformes échouent (comme le prédit la recherche), nous le saurons très probablement juste avant les prochaines élections.

Enfin, comme nous avons déjà pu l’entrevoir, les réformes faites à la hâte, sans coalition, risquent fort d’unir leurs nombreux opposants contre le Parti libéral.

_______

Sources :
Pollitt, Christopher, What Do We Know About Public Management Reforms ? Concepts, Models and Some Approximate Guidelines (pdf)
Ministère des Finances, Plan Budgétaire — Budget 2014-2015, Juin 2014 (pdf)
Ministère des Finances, Budget 2012-2013 — Données historiques (pdf)

* * *

Alexis Gagné est analyste stratégique à la Fondation Chagnon, qui vise à prévenir la pauvreté en misant sur la réussite éducative des enfants du Québec. Les opinions exprimées ici sont purement les siennes.

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Bonjour,la reforme qui aurait du etre mis en place depuis 2002 ,et qui n’est pas encore en place doit etre mis pour une periode de quatre ans,car ils ont tous a faire des budgets en prevision de au lieu de en fonction de l’argent $$$$$$$$$$$ NEUF $$$$$$$$$$$$ dans les coffres du tresor ,il y a des depenses dans certain ministere qui donne des services ou l’argent n’est pas en actif et ce transforme en passif avec une augmentation de la dette qui n’a jamais et jamais depuis 1976 de croitre alors beaucoup de $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ sur la dette.

Alors un budget en » fonction » de l’argent neuf $$$$$$$$$$$ car si ils n’ont pas compris bien ils ne comprendrons jamais, et les agences de notation ont un oeil sur nos finances.

Bonne reflexion et reforme =argent neuf.

Ecris avec un pointeur lazer alors pas d’accent.

Les procrastinateurs ont tenu le haut du pavé depuis 20 ans et ça nous a menés tout droit dans un mur.

Il est grand temps de réviser ce modèle québécois socialiste dont la date de péremption est dépassée depuis longtemps.

Voici une suggestion qui pourrait nous faire tous économiser quelques MILLIARDS: Fermer le symbole qu’est Revenu Québec et faire comme toutes les autres provinces qui vivent dans le même Canada que nous, soit demander au Fédéral de collecter tous les impôts et de redistribuer ensuite notre part.

Le Fédéral le ferait GRATUITEMENT et on se débarrasserait d’une nuée de fonctionnaires inutiles!!!

…et nous n’aurions qu’un (1) seul rapport d’impôts à faire. Ce serait une situation comme nous les aimons, un win-win, sauf évidemment pour la mafia syndicale qui perdrait des millions en « contribution volontaire »…

Bof…who cares?

La fonction publique continue de grossir au Québec mais les chantres de l’état providence trouvent moyen de nous dire que le gouvernement va trop vite. Chercher l’erreur.

Même en cette période de (soit-disant) coupures le secteur public continue de croitre plus vite que la croissance économique. Idem pour l’emploi, des emplois sont créés dans le secteur public alors que le secteur privé en perd.

Évidemment cette situation est intenable et plus elle dure plus le déséquilibre entre la taille de l’état et notre capacité de le supporter grandit et pire sera l’inévitable correction. Ce qui complique bien sûr le problème est que c’est précisément l’obésité morbide de l’état qui étouffe notre productivité. En d’autre mots l’état ne coûte pas juste trop cher il étouffe notre capacité de nous enrichir.

Le Québec vit largement au dessus de ses moyens et comme tel est condamné à s’appauvrir. Mieux vaut le faire dans l’ordre et avec un agenda déterminé par nous même que sans contrôle lorsque les marchés auront décidé qu’assez c’est assez!

Oui les coupures finiront pas affecter le PIB, et les critiques fuseront alors de partout et on accusera le gouvernement d’avoir échoué, le risque sera alors d’abandonner pour des raisons électoralistes. Pourtant la réduction de la taille et de l’influence de l’état au Québec est un passage obligé, tout retard ne fera qu’empirer la situation.

Tellement vrai…

Le gouvernement québécois est tellement énorme et distendu qu’il ne sait même pas combien de fonfons « travaillent » pour lui. Il en est réduit à devoir passer une loi pour que ses différentes composantes le lui révèlent car elles sont beaucoup plus intéressées à protéger leurs privilèges qu’à servir le public avec politesse et recueillement.

Si ce n’est pas avoir perdu le contrôle ça, je me demande bien ce que c’est.

Je vois qu’un extrême ou l’autre c’est pas mieux, l’être humain est formé à ne reconnaître que les idées claires et distinctes bien compartimentées. Il faut être pret à quitter la vision compartimentée ( vision politique vs vision économique), il faut faire un exemple de contextualisation, c’est un défi à la connaissance. M Gagné excellent article qui présente bien le paradoxe politique/économique. Pour atteindre son objectif le gouvernement devra faire de même sinon le résultat sera une inhibition des qualités propres du système déjà existant. À ce que je sache les fonctionnaires en place n’ont fait que répondre à une demande d’emploi, il mérite quand même un peu de respect.

« Une croissance annuelle de 0,7 % n’est donc pas sans précédent, mais elle représente tout de même un effort majeur à laquelle la fonction publique québécoise n’est pas habituée. »

C’est exacterment la cause de nos problemes fiscales qui ne finissent jamais de s’empirer. Voila votre diagnostic.

Je ne suis pas en accord avec vous, du moins entièrement. Les CRSSS devenues CSSS par la suite ne font que du copier coller de ce que fait le Ministère de la santé, du moins en santé mentale et en gériatrie. C’est tout simplement des fonctions de petits barons locaux qui émettent des réglementations différentes où le Ministère ne s’y retrouve plus.

Consultez la bibliothèque de milliers de rapports au CSSS de Québec par exemple et comparez les aux autres bibliothèques des autres CSSS ainsi que celle du Ministère pour constater que vous lisez toujours la même chose mais sous des rhétoriques différentes pour parvenir exactement aux même conclusions et ce depuis plus de 30 ans. En ce qui a trait aux commissions scolaires, un autre bastion de petits barrons locaux qui réglementent ce que les professeurs doivent faire et dire ce qui est souvent contraire aux programmes scolaires. Sans compter tout le personnel qu’exige l’administration des contrats (notamment pour le transport des écoliers) qui pourraient être centralisé et administré par des spécialistes du domaine.

Il reste deux boîtes à se débarrasser, les MRC, un autre palier inutile de petits barrons locaux ou tout simplement se débarrasser des conseils municipaux pour les intégrer sous forme de plus grande ville que les MRC représentent. Ils pourraient dès lors embaucher leur propre ingénieur, avocat et autres au lieu de donner tout ce pain blanc fort dispendieux, à contrat et j’en passe…

Mais un boulet que l’on traîne inutilement est Revenu Québec qui coûte près de 900$ millions par année. La disparition de Revenu Québec n’empêcherait pas le Québec d’établir ses propres programmes telles que les 9 autres provinces le font depuis des lunes.

Il faut un grand nettoyage et il le faut rapidement, avons-nous vraiment le choix. Les ré-aménagements qui impliquent des réduction de bouts de chandelles des 30 dernières années, il est temps que nous passions à autre chose.

Entièrement d`accord. De plus, les experts retenus semblent appartenir aux groupes¨ D’ajustement structurel¨ qui ont causé beaucoup de dommages au niveau des pays émergents
Licenciements massifs. ventes d’actifs de production à vil prix,etc

Monsieur Gagné, le genre de réformes qui sont maintenant devenues nécessaires pour assurer le survie économique du Québec ne seront JAMAIS, ni populaires, ni consensuelles. Elles n’auront JAMAIS l’assentiment de 100% des députés et de 100% de la population. Et oui, il y aura des ratés et des mécontents; d’ailleurs, les grands privilégiés du système actuel (qui nous coûtent environ $1 Million de $ chacun!!!) ont déjà commencé leur grabuge. Oui il y aura des laissés pour compte mais c’est le prix à payer pour toutes ces années de laxisme, de laisser-faire et d’irresponsabilité de la part de nos politiciens socialistes et de la part de la population québécoise qui a refusé d’entendre les nombreux appels des lucides et qui a plutôt décidé de croire aux miracles (éducation « gratuite », soins de santé « gratuits », congés parentaux « gratuits », garderies à « $5.00 »,etc…). Vous pouvez même commencer à écrire un article là-dessus en laissant les options ouvertes. Ça vous économisera du temps.

Le Québec est l’endroit le plus endetté, le plus taxé, le plus grand producteur de décrochage scolaire, l’endroit où il y a le plus de fonctionnaires et j’en passe et de meilleures, en Amérique. Ça vous prend quoi de plus pour comprendre la situation désastreuse dans laquelle nous baignons présentement?

Votre article me fait penser au cuisinier que veut préparer une omelette mais sans casser un seul œuf. C’est une utopie.

S’il y a un endroit en Amérique du Nord où rien n’est gratuit (parce que ça a l’air de vous fatiguer au pluriel) c’est bien aux USA mais c’est là aussi où il y a le plus de gens laissés dans la misère et à certains endroits dans des conditions de vie qui ne sont pas meilleurs dans dans bien des pays du tiers monde.

Notre plus grand problème économique au Québec n’est pas dû au fait que nous ayons une culture d’entraide et de partage de la richesse, mais au fait que nos politiciens adoptent des politiques économiques et des projets qui font en sorte que l’essentiel de la richesse créée ici et/ou à partir de nos ressources (humaines et naturelles) échappe à la collectivité.

Le PLQ veut nous faire croire que notre plus grand problème en est un de dépenses occasionnées par les services publiques, alors que c’est
plutôt un manque de revenus le problème. Si vous considérez par exemple les coupures systématiques faites par le Fédéral dans les transferts en Santé depuis des décennies vous avez une partie de la réponse, si à ça vous considérez les écarts astronomiques de subvention du Fédéral à l’industrie automobile de l’Ontario et les avantages fiscaux de toutes sorte aux pétrolières de l’Ouest canadien par rapport à ce qu’il a fait pour soutenir par exempte l’industrie du bois au Québec vous avez une autre partie de la réponse. Ça se résume au pouvoir de dépenser du Fédéral, dépenses qu’il fait de façon discrétionnaire avec en bonne partie les taxes et impôts qu’il capte au Québec.

Une autre partie du manque à gagner du Québec (comme pour les autres provinces) est due à l’évasions fiscale des entreprises (la plus grande part attribuable aux multinationales), chaque fois qu’une étude sérieuse est présentée là-dessus les chiffres sont faramineux, l’affaire est considérée scandaleuse par tous, mais les politiciens n’ont pas la volonté de se concerter et d’agir, ils se limitent à faire des voeux pieux et à espérer que les payeurs de taxes que nous sommes allons finir par oublier ça.

Enfin pour des raisons évidentes le Québec s’en sortirait bien mieux économiquement en étant indépendant qu’en stagnant dans la fédération, mais la politicaillerie nous empêche… pour le moment encore… de faire ce qui serait le plus grand pas dans la bonne direction.

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