Verser des paiements de péréquation à l’Alberta ? Sérieux ?

Le ministre des Finances de l’Alberta, Joe Ceci, demande que le système de péréquation soit revu parce que sa province ne reçoit aucun paiement de ce programme même lorsqu’elle est aux prises avec d’importants déficits budgétaires, comme c’est le cas en raison de la commotion qui a frappé l’industrie pétrolière depuis 2014. À ses yeux, cela prouve que la péréquation « ne fonctionne pas pour l’Alberta ».

L’argument du ministre Joe Ceci est un pur sophisme. Voici pourquoi.

Tout d’abord, quelques mots pour comprendre le programme de péréquation. Les provinces canadiennes n’ont pas toutes la même capacité de prélever des revenus fiscaux pour financer les services publics. C’est le but explicite du programme fédéral de péréquation de combler l’écart entre la capacité fiscale des provinces moins riches et une norme qui est définie par la capacité fiscale moyenne des 10 provinces.

L’objectif est qu’il leur soit malgré tout possible d’assurer à leurs résidants le même niveau de services publics que la moyenne canadienne sans qu’elles soient obligées d’alourdir leur fardeau fiscal.

Le principe de la péréquation a été appliqué pour la première fois en 1957. La Constitution de 1982 a ensuite ordonné explicitement à Ottawa d’effectuer de tels paiements aux provinces dont la capacité fiscale est inférieure à la moyenne.

Comment fonctionne la péréquation ?

On peut illustrer le fonctionnement de la péréquation en montrant simplement comme elle s’applique au Québec et à l’Alberta. Les chiffres que je vais utiliser pour cette illustration sont arrondis, mais ils représentent bien les ordres de grandeur en cause et permettent de saisir facilement l’idée de base du programme.

En gros, supposons que le revenu annuel par habitant soit de 60 000 dollars au Canada et qu’en moyenne les provinces imposent à leurs résidants un taux de taxation de 16 % sur ce revenu. Cela comprend l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur le revenu des sociétés, les taxes à la consommation, les impôts fonciers et les revenus de ressources naturelles. En appliquant ce taux moyen de 16 % sur les 60 000 dollars de revenu par habitant, les provinces se trouvent à récolter collectivement une somme moyenne de recettes fiscales de 9 600 dollars par habitant, qui servent alors à financer les services publics offerts à leurs résidants.

Mais le revenu par habitant n’est pas de 60 000 dollars dans toutes les provinces. Des disparités régionales existent. Il peut être par exemple de 50 000 dollars par habitant dans une province non pétrolière, comme le Québec, et de 75 000 dollars par habitant dans une province pétrolière, comme l’Alberta. Appliqué aux 50 000 dollars du Québec, le taux de taxation canadien moyen de 16 % ne pourrait rapporter que 8 000 dollars à la province, soit 1 600 dollars de moins que la moyenne canadienne, qui est de 9 600 dollars. À l’inverse, 16 % des 75 000 dollars par habitant de l’Alberta pourraient procurer 12 000 dollars à son gouvernement provincial, soit 2 400 dollars de plus que la moyenne canadienne de 9 600 dollars.

C’est ici qu’intervient le programme de péréquation. Il va compenser le Québec pour l’écart négatif qui existe entre sa capacité fiscale de 8 000 dollars par habitant et la capacité fiscale moyenne de 9 600 dollars par habitant des 10 provinces. Un paiement de péréquation de 1 600 dollars par habitant lui sera accordé. La somme totale de 9 600 dollars dont disposera le Québec s’il choisit de soumettre ses résidants au taux de taxation canadien moyen de 16 % lui permettra alors de leur offrir autant de services publics que dans la moyenne des provinces sans les surtaxer.

L’Alberta, au contraire, n’éprouve aucune déficience de capacité fiscale par rapport à la moyenne canadienne. Les 12 000 dollars par habitant que pourrait prélever son gouvernement provincial, s’il choisissait d’appliquer le taux de taxation canadien moyen de 16 % au revenu provincial par habitant de 75 000 dollars, dépassent amplement la moyenne de 9 600 dollars par habitant pour les 10 provinces. L’Alberta n’obtiendra donc aucun paiement de péréquation. On ne lui enlève pas ce qu’elle a, mais on n’ajoute pas non plus à sa capacité fiscale, parce qu’elle excède déjà la moyenne canadienne.

Comment les paiements de péréquation seront-ils répartis en 2019-2020 ?

Le 9 décembre dernier, le ministre des Finances fédéral, Bill Morneau, a annoncé que les paiements de péréquation accordés aux provinces totaliseront 19,8 milliards de dollars dans l’année financière à venir (avril 2019 à mars 2020). Le tableau ci-dessous inscrit la population de chacune des 10 provinces et indique comment le ministre a prévu que les montants seront répartis entre elles.

Au départ, les données de la colonne (1) du tableau permettent de constater que la taille démographique des provinces canadiennes est extrêmement variable. L’Île-du-Prince-Édouard est 94 fois plus petite que l’Ontario, 56 fois plus petite que le Québec, et même moins peuplée que Trois-Rivières. Avec ses 765 000 habitants, le Nouveau-Brunswick est plus petit que la région métropolitaine de Québec. Les trois provinces maritimes réunies (Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick) sont 4 fois et demie plus petites que le Québec. Le Manitoba, lui, est 6 fois plus petit que le Québec. Il importe d’être conscient de cette hétérogénéité démographique pour apprécier les données sur la péréquation. Une somme de 120 dollars par habitant accordée en péréquation au Nouveau-Brunswick rapportera 91 millions de dollars à cette province (car 120 dollars x 760 000 habitants = 91 millions de dollars). Mais les mêmes 120 dollars par habitant rapporteront un milliard de dollars au Québec, puisque sa population est 11 fois supérieure à celle du Nouveau-Brunswick (91 millions de dollars x 11 = 1 milliard de dollars).

La colonne (2) du tableau précise les cinq provinces qui obtiendront des paiements de péréquation en 2019-2020 en raison d’une capacité fiscale inférieure à la moyenne canadienne. Ce sont les trois provinces maritimes, le Manitoba et le Québec. Parmi les bénéficiaires, la province qui en obtient le plus est l’Île-du-Prince-Édouard (2 833 dollars par habitant), tandis que celle qui en obtient le moins est le Québec (1 593 dollars).

La colonne (3) rapporte enfin qu’en dollars versés c’est naturellement le Québec qui obtient la somme la plus élevée, soit 13,1 milliards de dollars, en raison de son poids démographique dominant parmi les provinces bénéficiaires (13,1 milliards de dollars = 1 593 dollars x 8,2 millions d’habitants). Aucun paiement de péréquation n’est accordé aux trois provinces pétrolières (Terre-Neuve-et-Labrador, Saskatchewan et Alberta), à l’Ontario ou à la Colombie-Britannique, parce que leur capacité fiscale est supérieure à la moyenne canadienne.

La péréquation respecte les choix différents du Québec et de l’Alberta

Il importe cependant d’observer que, si la péréquation permet aux provinces bénéficiaires d’offrir le même niveau de services publics que la norme canadienne en taxant le revenu de leurs résidants à 16 %, elle ne les oblige pas à imposer ce taux moyen de taxation. Le Canada est une fédération composée d’États provinciaux autonomes qui sont libres de prélever les niveaux d’impôts qu’ils désirent pour dépenser dans leurs champs de compétence. Le Québec et l’Alberta utilisent cette liberté de façon diamétralement opposée. Les fichiers de travail de Finances Canada et les comptes économiques de Statistique Canada indiquent que le taux de taxation du revenu provincial par habitant est de 21 % au Québec, soit 5 points de plus que la moyenne canadienne de 16 %, mais qu’il est de 11 % seulement en Alberta, soit 5 points de moins que la moyenne.

Comment expliquer ces choix divergents du Québec et de l’Alberta ? Eh bien, il faut croire que les mentalités sont différentes dans les deux provinces. Les Québécois sont plus portés que la moyenne à développer leurs services publics. En taxant à 21 % le revenu par habitant de 50 000 dollars de ses résidants, l’État québécois récolte dans les faits 10 500 dollars par habitant, auxquels s’ajoutent les 1 600 dollars qu’il obtient en péréquation. Au total, il dispose donc de 12 100 dollars pour ses services publics. Cela lui permet de financer plus de services qu’ailleurs au Canada, par exemple l’assurance médicaments, les congés parentaux étendus, les CPE et garderies à tarif modique, les droits de scolarité nuls au cégep et modestes à l’université, les produits culturels plus abondants, un réseau routier plus étendu, etc. Qui plus est, cela lui facilite la tâche d’équilibrer son budget ou d’enregistrer un surplus budgétaire.

Ce n’est pas la péréquation qui permet au Québec de s’offrir plus de services publics que les autres provinces. Les 1 600 dollars obtenus en péréquation ne font que porter à la moyenne canadienne de 9 600 dollars les 8 000 dollars qu’il récolterait en appliquant le taux de taxation canadien moyen de 16 % au revenu par habitant de 50 000 dollars de ses résidants. Ce sont les 2 500 dollars en provenance des 5 % supplémentaires fournis par son taux de taxation effectif de 21 % qui lui permettent d’élargir son panier de services au-delà de la moyenne canadienne. La préférence des Québécois pour les services publics paraît stable. Un sondage mené par la maison Léger en janvier dernier a trouvé que les deux tiers d’entre eux favorisaient un réinvestissement dans les services publics plutôt qu’une baisse des impôts.

Les Albertains, à l’inverse, souhaitent moins que la moyenne développer les services publics. Ils se contentent d’un prélèvement fiscal effectif de 11 % sur un revenu provincial par habitant de 75 000 dollars, ce qui donne 8 250 dollars par habitant en recettes fiscales à leur gouvernement provincial. Ils choisissent librement de se donner des services publics pour 1 350 dollars par habitant de moins que la moyenne canadienne de 9 600 dollars.

Pourquoi l’économie et le budget se sont-ils dégradés en Alberta ?

Pour comprendre la situation économique et budgétaire de l’Alberta, il faut évidemment noter sa grande dépendance à la production et à l’exportation de pétrole brut, ainsi que la forte instabilité du prix mondial de cette ressource et du taux de change du dollar canadien qui s’applique aux dollars américains acquis à l’exportation. Par exemple, en moyenne annuelle de 2014 à 2016, le prix du pétrole lourd albertain — le Western Canada Select, de Hardisty — en monnaie canadienne est passé de 81 dollars à 39 dollars le baril ; le revenu par habitant de la province, de 92 000 dollars à 71 000 dollars ; les revenus de ressources naturelles du gouvernement, de 9 milliards à 3 milliards ; ses revenus budgétaires, de 49 milliards à 42 milliards ; et son solde budgétaire, d’un surplus de 1 milliard à un déficit de 11 milliards.

Les choses se sont améliorées un peu pour l’économie et le budget de l’Alberta depuis cette dégringolade, mais pas beaucoup. En 2018, le prix du brut reste faible, le revenu par habitant est collé à 75 000 dollars, les revenus de ressources naturelles du gouvernement sont à 5 milliards, et son déficit budgétaire est supérieur à 7 milliards.

L’Alberta a géré imprudemment son risque budgétaire

On ne peut que compatir à la dépression économique et budgétaire qui a frappé les Albertains. On ne peut toutefois s’empêcher de noter que la gestion budgétaire de la province avait été passablement imprudente avant l’élection du gouvernement Notley, en 2015.

Le problème est le suivant. Il était parfaitement connu de tous depuis 40 ans que le prix mondial du pétrole et le taux de change du dollar canadien étaient extrêmement variables. Dans ce contexte, le gouvernement de l’Alberta prenait un gros risque financier en visant le pur équilibre budgétaire ou un léger surplus (1 milliard en 2014), alors même que le prix mondial du pétrole était à son plus haut niveau en 40 ans. Le risque d’une chute majeure et soudaine du prix du brut était à son maximum. Une telle chute s’est finalement produite de l’été 2014 à l’hiver 2016. Elle devait forcément entraîner un effondrement de l’industrie pétrolière, du revenu par habitant de la province et, par conséquent, des revenus d’impôts et de ressources naturelles du gouvernement. Un énorme déficit budgétaire devait s’ensuivre.

Une gestion intelligente du risque aurait exigé que l’Alberta réalise d’importants surplus budgétaires pendant les bonnes années afin de se bâtir une « réserve de stabilisation » qui lui aurait permis de traverser les mauvaises années. Cela aurait été possible si le gouvernement avait accepté de prélever un niveau de revenus fiscaux plus soutenable à long terme — par exemple, 13 % ou 14 % du revenu provincial par habitant, au lieu de 11 % —, plutôt que de flatter son électorat en visant les impôts les plus bas du Canada, malgré le risque élevé de détérioration de la conjoncture pétrolière internationale.

Une gestion plus éclairée du risque budgétaire aurait-elle été réalisable ? Oui, sans aucun doute. Exportatrice importante de pétrole et de gaz naturel, la Norvège pratique depuis longtemps avec succès le style de gestion du risque décrit ci-dessus. L’Alberta n’aurait qu’à imiter son pragmatisme prudent. Le Heritage Fund que la province a établi il y a déjà 40 ans a été un pas dans cette direction, mais son actif actuel de 13 milliards de dollars américains est microscopique en comparaison des 1 100 milliards accumulés par le Fonds souverain de la Norvège, pays dont la production d’hydrocarbures est bien inférieure à celle de l’Alberta.

L’Alberta doit assumer les conséquences de ses choix

Mais, comme dirait ce personnage des Fourberies de Scapin, de Molière, que diable la péréquation vient-elle faire dans cette galère ?

L’argument du ministre des Finances albertain, Joe Ceci, sur le fait que la péréquation « ne fonctionne pas pour l’Alberta », est un pur sophisme, parce qu’il néglige totalement la nécessaire distinction entre ce que la péréquation permet de faire et ce que les provinces restent libres de faire.

Encore une fois, répétons que la péréquation permet aux provinces bénéficiaires d’offrir le même niveau de services publics que la moyenne canadienne en taxant le revenu de leurs résidants à 16 %, mais qu’elle ne les oblige pas à adopter effectivement ce taux moyen canadien de taxation. L’Alberta pourrait, si elle le voulait, taxer le revenu de ses habitants à ce taux de 16 %, mais elle a plutôt choisi de le taxer au taux réduit de 11 %. Ce faisant, elle se prive couramment de 3 750 dollars en revenus fiscaux par habitant, qui sont le produit de la réduction fiscale de 5 points (16 % moins 11 %) appliquée à son revenu provincial par habitant de 75 000 dollars.

Si Edmonton avait soumis les Albertains au taux de taxation moyen de 16 % des 10 provinces, l’Alberta aurait encaissé presque 16 milliards de plus en revenus budgétaires en 2018-2019 (3 750 dollars par habitant x 4,2 millions d’habitants = 15,8 milliards de dollars). Plutôt qu’un déficit budgétaire de 8 milliards, comme il est maintenant prévu en 2018-2019, son solde budgétaire enregistrerait un surplus de 8 milliards. En fait, un taux de taxation de 13,5 % seulement aurait  suffi pour effacer son déficit de 8 milliards et porter le budget à l’équilibre.

Ainsi, lorsque le ministre des Finances de l’Alberta réclame un transfert de péréquation pour sa province en raison de son déficit budgétaire actuel de 8 milliards, il se trouve à exiger implicitement deux choses.

Premièrement, il demande en fait aux contribuables de l’ensemble du Canada de financer la sous-taxation structurelle que la province a librement choisi d’appliquer à ses propres contribuables (11 %) au lieu de les soumettre à un taux de taxation de 13 % ou 14 %. Un tel niveau de prélèvement fiscal se trouve aisément à la portée de ses moyens. Il lui aurait permis d’équilibrer son budget.

Deuxièmement, le ministre voudrait que le reste du pays accepte sans broncher la gestion téméraire, par sa province, de son important risque budgétaire. Si une province non pétrolière dont l’économie est plutôt stable, comme le Québec, juge prudent de se bâtir une réserve de stabilisation afin de parer au risque d’une récession à venir, il est tout à fait irrationnel pour une province pétrolière fortement exposée au tourbillonnement incessant du cours mondial de sa ressource de négliger l’énorme risque de récession qui en découle.

Conclusion

Les demandes implicites du ministre Ceci sont toutes les deux inacceptables. Le ministre des Finances fédéral, Bill Morneau, et celui du Québec, Éric Girard, ont parfaitement raison de les rejeter. La péréquation n’est pas en cause. La voie logique à suivre consisterait pour l’Alberta à s’engager progressivement dans une gestion de ses impôts et de son budget qui serait nettement plus prudente — plus « norvégienne » — que par le passé. Une telle réforme budgétaire devrait être saluée par l’ensemble des provinces. Elle mériterait même l’appui financier du gouvernement fédéral pendant la période de transition vers le nouveau régime. Ce n’est pas de péréquation dont l’Alberta a besoin, mais bien d’aide à la transition vers une gestion considérablement améliorée de son risque budgétaire.

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