Mobilité durable : les limites d'un plan à trois milliards de dollars
Le blogue de Marc-Nicolas Kobrynsky

Mobilité durable : les limites d’un plan à trois milliards de dollars

Bien qu’il soit plus qu’une simple opération électorale, le plan de mobilité durable dévoilé par le gouvernement Couillard n’aura que peu d’effets positifs majeurs. Marc-Nicolas Kobrynsky nous explique pourquoi cette initiative est loin d’être optimale.

La semaine dernière, le gouvernement Couillard a dévoilé en grande pompe le plan de mobilité durable 2030, ainsi qu’un plan d’action qui l’accompagne pour la période 2018-2023. L’initiative est soutenue par des investissements de trois milliards de dollars. Le Québec est à un point charnière de son histoire en ce qui concerne la mobilité et ce plan était attendu avec beaucoup d’intérêt.

Est-ce une simple opération électorale ? Non.

Est-ce que ce plan aura des effets positifs ? Oui, certainement.

Est-ce pour autant un bon plan ? Non, parce que les effets positifs ne seront pas nécessairement majeurs.

En premier lieu, il faut quand même souligner l’étendue du plan et le progrès en ce qui a trait à la gouvernance. Le premier plan pour le transport collectif, l’ancêtre de la présente initiative, qui visait la période 2007-2011, ne portait que sur le transport collectif et n’avait qu’une seule cible, celle d’augmenter l’affluence de 8 %.

En comparaison, le plan 2018-2023 couvre l’ensemble des éléments de la mobilité dans la province, y compris le volet des impacts environnementaux, et englobe les différents partenaires du ministère des Transports du Québec (MTQ), tant publics que parapublics.

De plus, alors que l’appareil gouvernemental nous a habitués, surtout en période préélectorale, à une litanie d’annonces d’investissements tape-à-l’œil, mais sans but précis, on doit mentionner que le nouveau plan d’action possède 10 cibles à atteindre relativement précises.

La présence d’objectifs chiffrés est en soi assez exceptionnelle et tranche de façon surprenante avec le passé. Elle est bienvenue, parce qu’elle montre la volonté qu’a le ministère des Transports de rendre des comptes sur une initiative majeure.

On doit aussi s’en réjouir parce que, pour mesurer la progression du plan d’action, le MTQ devra faire des collectes d’informations sur une vaste gamme de sujets qui viendront améliorer le portrait de la mobilité au Québec et aideront à formuler des politiques efficaces.

La présence de cibles dès le lancement du plan, ce sont les fleurs.

La présence d’objectifs chiffrés est en soi assez exceptionnelle et tranche de façon surprenante avec le passé.

Ça peut sembler petit comme bouquet, mais comme l’hiver paraît interminable, on prend les fleurs là où on peut ! Plus sérieusement, ces cibles sont tellement inhabituelles que leur simple présence insuffle un certain sérieux à l’opération et peut être la source d’un optimisme prudent.

Un optimisme qui sera durement mis à l’épreuve par la suite. Il y a trop de pots et pas assez de fleurs dans ce plan de mobilité durable.

Dans le premier pot, on trouve la qualité des indicateurs. Une brève analyse selon la méthodologie SMARTER utilisée dans le bulletin des ministères nous donne le portrait suivant :

  • Seuls deux indicateurs sont valables (verts) en matière de qualité : « 70 % de la population québécoise a accès à au moins quatre services de mobilité durable » et « 15 milliards de dollars de ventes annuelles pour le secteur québécois des équipements de transport terrestre ».
  • Les huit autres indicateurs sont jaunes, parce qu’ils ne sont pas précis. Ils utilisent tous des énoncés comme « réduire », « diminuer », « augmenter »… Ils cherchent à améliorer une situation dans une certaine proportion plutôt que d’indiquer quelle est la cible optimale à atteindre.

Des cibles pas assez précises

Le problème lorsque les cibles ne sont pas assez précises, c’est que l’objectif peut être atteint sans que la situation soit réglée pour autant. Par exemple, une diminution de 20 % des déplacements solos en auto est certainement une bonne chose. Mais au départ, la prédominance de l’auto en solo peut être tellement forte qu’une diminution de 20 % n’aura que peu d’effet sur la congestion, l’environnement, etc.

En fait, c’est la grande faiblesse de ce plan en ce qui a trait à la qualité des indicateurs. On nous propose des augmentations de bonnes choses et des réductions de mauvaises choses plutôt que de nous offrir une vision claire et concrète de la mobilité en 2030. Quelle sera la part de l’auto en solo dans le cocktail de transport en 2030 ? Quel serait le temps maximal acceptable moyen pour le déplacement maison-travail en 2030 ? Quelle serait la somme acceptable allouée au transport en 2030, ou encore la part des dépenses brutes d’un ménage qui y serait consacrée ? C’est le manque de tels objectifs qui fait que ce plan est beaucoup plus un énoncé de bonnes volontés qu’une véritable vision de la mobilité durable.

Ce qui nous amène au deuxième pot, celui de la pertinence des indicateurs.

La pensée magique est très présente dans ce plan du MTQ. Parce qu’en période préélectorale les vérités dérangent et qu’il est beaucoup plus simple de les faire disparaître que de les attaquer de front.

En fait, la pensée magique dans le transport collectif ne date pas d’hier, elle était tout aussi présente dans le plan 2007-2011 du transport collectif du MTQ. On pouvait y lire :

« Le gouvernement fixe comme cible une augmentation de l’achalandage de 8 % d’ici 2012.

Cette augmentation permettra au transport en commun d’accroître sa part par rapport à l’ensemble des modes de transport des personnes, dans les principales agglomérations du Québec. »

Les vérités dérangent et il est beaucoup plus simple de les faire disparaître que de les attaquer de front.

De 2007 à 2012, à la suite d’investissements importants et de l’accroissement de l’offre dans le transport collectif, l’affluence de cette modalité de transport progresse de près de 14 %, selon les rapports annuels du MTQ. C’est bien. Mais, petit hic, le parc automobile croît sensiblement au même rythme durant cette période ! Résultat : la part du transport collectif par rapport à l’ensemble des modes de transport reste la même pour la période de référence, d’après l’enquête Origine-Destination de 2013.

Le MTQ avait donc raison de croire que l’augmentation de l’offre de transport collectif allait entraîner une hausse de l’affluence, mais il s’est royalement trompé en prédisant que cette hausse de l’affluence allait se traduire par un accroissement de la part de marché du transport collectif.

Ce qui veut dire que l’augmentation de l’offre de transport collectif ne diminue pas la congestion, le temps moyen de déplacement, l’étalement urbain, la pollution, etc., parce qu’elle ne s’accompagne pas d’une diminution du parc automobile.

Un objectif d’« efforts » et non de « résultats »

Et pourtant, c’est la même pensée magique que le MTQ continue de promouvoir aujourd’hui dans le nouveau plan de mobilité durable. C’est cette idée que la transition vers une mobilité durable se fera sans heurts et sans sacrifices. Il suffit d’accroître l’offre de transport collectif, d’attendre quelques années, puis de prendre des photos sous une banderole « Mission accomplie ».

Donner accès à 70 % de la population à quatre services de mobilité durable, c’est le premier objectif du plan 2018-2023. C’est aussi un objectif d’« efforts » et non de « résultats », un indicateur feel-good qui ne veut pas dire grand-chose, parce qu’il ne porte que sur l’accès, non sur l’utilisation et encore moins sur l’accroissement de la part de marché du transport collectif, qui est la véritable cible à atteindre. Mais il permet au MTQ de donner l’impression d’exercer un leadership sur le transport collectif tout en évitant d’être à l’origine d’un véritable changement dans la relation entre le Québécois et sa voiture. C’est la carotte sans le bâton.

Sans cibles contraignantes pour le parc automobile, il n’y a pas de salut — la dernière décennie nous le prouve. Et qu’est-ce qui brille par son absence dans le plan d’action 2018-2023 de la mobilité durable ? Des cibles contraignantes pour le parc automobile.

Des cibles, c’est bien. Des cibles pertinentes, ce serait beaucoup mieux. Parce qu’on s’embarque ici dans un plan qui survient à un moment critique de notre histoire. Accoucher d’une souris après tout ce temps serait un tantinet décevant.

Le troisième pot, c’est la fréquence absolument inadéquate de la mise à jour de l’atteinte des résultats. Selon la page 9 du plan d’action 2018-2023, « le premier bilan des grandes cibles qui sera effectué en 2023 permettra d’orienter les mesures à mettre en place dans le futur pour les atteindre ».

Des cibles, c’est bien. Des cibles pertinentes, ce serait beaucoup mieux.

Ce délai est complètement inacceptable et va à l’encontre de toutes les meilleures pratiques de gouvernance et de transparence. Dans un plan d’action quinquennal, une mise à jour interne de l’avancement des initiatives devrait être effectuée de façon trimestrielle, et un bilan produit de façon annuelle devrait être présenté à la population.

Attendre cinq ans avant de produire un premier bilan du plan d’action de la mobilité durable est irresponsable, surtout lorsque nous investissons collectivement trois milliards pour sa réalisation. L’échec de ce plan n’est pas une option et si sa réalisation connaît des difficultés, attendre cinq ans avant de réagir serait inacceptable.

Finalement, le dernier pot porte sur les dangers inhérents à la multiplication. Quand le ministre du MTQ multiplie les annonces de plans, politiques, initiatives présentant une vision stratégique et des cibles à atteindre, il court le risque de semer la confusion dans l’appareil gouvernemental. Quel objectif devient prioritaire ? Quelle vision doit-on suivre ?

Le MTQ, dans son enthousiasme à dévoiler son plan de mobilité durable 2018-2023, ne semble pas avoir pris le temps de régler les incohérences entre les cibles de ce plan et les cibles et objectifs de son plan stratégique 2017-2020.

Par exemple, le plan de mobilité durable vise l’accès au transport collectif, tandis que le plan stratégique vise l’affluence.

Plus de travaux

Le plan de mobilité durable vise à réduire de 16 mégatonnes les gaz à effet de serre provenant de l’industrie du transport en 12 ans, alors que le plan stratégique vise à les diminuer de 0,7 mégatonne en 3 ans, une différence importante en matière d’ambitions, même si on fait abstraction de la période différente.

Le plan de mobilité durable vise à réduire de 25 % le nombre d’accidents mortels ou de blessés graves sur la base de 2017. Le plan stratégique cherche une réduction triennale de 3 % basée sur la moyenne de 2009-2011.

Le plan de mobilité durable possède une enveloppe budgétaire importante qui, dans les cinq prochaines années, se concrétisera par de multiples chantiers que le MTQ devra gérer. Mais le plan stratégique indique, avant même l’introduction du plan de mobilité durable, qu’il ne peut faire mieux que la surveillance de 40 % des chantiers à l’interne en raison de la croissance de la charge de travail…

Le plan de mobilité durable commande plus de travaux. Le plan stratégique dit qu’il est déjà au maximum de sa capacité.

Le plan de mobilité durable parle de temps moyen de déplacement, du coût de transport pour les familles, de tonnage dans les ports et les centres ferroviaires. Le plan stratégique parle de réfection de routes, de respect des coûts des contrats et de desserte du territoire par la voie des airs… Quels sujets deviennent prioritaires ?

Le plan de mobilité durable commande plus de travaux. Le plan stratégique dit qu’il est déjà au maximum de sa capacité.

Ces incohérences sont importantes et la réalisation de ces deux plans aux objectifs divergents viendra certainement créer de la confusion et de l’inefficience au MTQ dans les prochaines années. À la lumière des difficultés vécues par ce ministère dans la dernière décennie, on aurait pu croire que c’est la dernière chose dont il a besoin.

En résumé, il faut souligner le progrès réalisé dans la gouvernance proposée par le MTQ dans son nouveau plan de mobilité durable. En matière de reddition de comptes, c’est un grand pas pour l’appareil gouvernemental et il faut souhaiter que toutes les grandes initiatives suivent maintenant ce même modus operandi.

Le plan de mobilité durable du MTQ est plein de bonnes intentions et des sommes importantes sont promises à sa réalisation. Il aura sûrement un effet positif. Mineur, mais positif.

Malheureusement, des carences dans la qualité et la pertinence des indicateurs, des déficiences dans le contrôle et les incohérences stratégiques laissent planer un doute sur les répercussions véritables qu’aura le plan de mobilité durable sur des enjeux de mobilité, de congestion et d’environnement pour la population du Québec.

***

Marc-Nicolas Kobrynsky est consultant et spécialiste en gestion. Il est l’auteur du bulletin des ministères de L’actualité.