Les nominations partisanes abondent dans les tribunaux administratifs, selon une étude

Les nominations partisanes semblent être chose courante au sein des tribunaux administratifs du Québec. «C’était un secret de Polichinelle. On a maintenant des preuves», dit Pierre Noreau, chercheur au Centre de recherche en droit public de l’Université de Montréal, qui publie aujourd’hui le fruit de quatre ans de recherche avec trois autres collègues.

Les chercheurs ont recueilli les témoignages de 28 juges administratifs, officiant dans chacun des 15 organismes québécois chargés de trancher des litiges administratifs, tels que la Régie de l’énergie, le Comité de déontologie policière ou la Régie des alcools, des courses et des jeux.

Ces témoignages — anonymes, comme c’est toujours le cas en recherche universitaire — sont sans équivoque. L’étude est émaillée de centaines de citations comme celles-ci :

«Ça dépend aussi du contexte politique. Si le gouvernement est en fin de mandat et qu’ils ont des gens à placer, c’est un endroit où tu peux aller placer quelqu’un.»

«Qu’est-ce que j’ai fait pour être nommé ? C’est des nominations politiques, vous le savez. […] Il [le ministre] me dit : « Écoute, s’il y a une ouverture, moi je te connais depuis peu, mais [on] m’a parlé de toi, on s’est informé sur ton passé à la […], tu as un très bon dossier ».»

«J’ai appelé au niveau politique avant… Oui. Ils m’ont dit: « […], inquiète-toi pas… Ça va se faire. » C’est beau, alors j’ai écrit aux Emplois supérieurs pour leur dire que moi je voulais être renouvelé… Oui, j’avais une petite connexion au bureau du PM… »

«Le régime a changé, puis ça adonnait que mon renouvellement coïncidait à peu près avec le changement de garde au gouvernement, puis j’ai reçu une lettre […] pour me dire que je n’étais pas renouvelé. Et sans aucune raison. […] Il y a un changement de garde, et il y a quelqu’un qui était déjà placé sur mon fauteuil.»

On croirait assister à une reprise de la commission Bastarache, cette commission d’enquête sur le processus de nomination des juges du Québec, qui avait conclu en 2010 que ce processus était «perméable» à certaines influences politiques.

Les chercheurs n’ont pas cherché à savoir qui, du Parti libéral ou du Parti québécois, s’est le plus livré à ce genre d’exercice. «Il est tentant pour tous les gouvernements de nommer à ces postes convoités des personnes proches de leur gouvernement ou de leur parti», dit Pierre Noreau.

De bons contacts politiques permettent aussi d’obtenir une rémunération plus près du haut de l’échelle salariale, généralement comprise entre 80 000 et 120 000 $, selon un témoignage :

«On m’a fait une proposition. J’ai refusé. Ça a été très rapide. Ça a pris deux minutes. On m’a dit : « Bien vous voulez combien? » Bien, voici de là où j’arrive, là où je m’en allais. Si je n’entre pas au sommet de l’échelle, je n’entre pas. Ils ont dit : « Bon, c’est bien, je vais en parler à mes patrons. » Ça a pris deux minutes, ils ont dit : « C’est correct, c’est réglé ».»

Le Québec compte 466 de ces postes de juges administratifs — qu’il serait plus juste d’appeler «décideurs administratifs indépendants». Tout le problème repose sur l’opacité du processus de sélection au moment de leur embauche.

Pour 9 des 15 organismes étudiés, qui emploient le tiers de ces décideurs administratifs, la loi n’exige aucune compétence particulière, n’impose aucun critère de sélection et ne prévoit pas d’appel de candidature. Les règles entourant la durée des mandats, d’environ 3 à 5 ans, et leur renouvellement, sont également floues.

«Plus le processus est opaque, plus on peut supposer que les nominations sont faites sur une base arbitraire, souligne Pierre Noreau. Les témoignages que nous avons recueillis révèlent que certains titulaires de ces fonctions n’ont pas la compétence pour faire ce travail.»

Une situation inquiétante quand on sait que de nombreux citoyens risquent, un jour ou l’autre, de vouloir contester devant l’un de ces juges une décision prise par un fonctionnaire, qu’il s’agisse d’un litige au sujet du permis d’alcool d’un restaurant, du rejet d’une plainte visant un policier ou de l’exclusion d’un lot d’une zone agricole. Ces décideurs se prononcent sur plus de 140 000 dossiers chaque année.

Le fait que ces décideurs soient assis sur des sièges éjectables (le renouvellement de leur mandat étant tributaire du résultat des élections) crée une insécurité qui peut se répercuter sur leurs décisions, avancent les chercheurs.

Un exemple hypothétique : un décideur de la Régie de l’énergie qui doit se prononcer sur une hausse des tarifs d’Hydro-Québec sait que sa décision aura un effet important sur les revenus du gouvernement… Or, c’est ce même gouvernement qui a le pouvoir de renouveler ou non le mandat de ce décideur.

Certains sous-ministres auraient par ailleurs le bras long ; ils utiliseraient les présidents de ces organismes pour influencer les décisions délicates sur le plan politique. Les témoignages à ce sujet sont troublants :

«C’est de l’ingérence décisionnelle. Quand on veut guider un courant de pensée, c’est de l’ingérence. Il faut éviter de faire de l’ingérence, si on veut être un vrai tribunal, dans le vrai sens du mot.»

«Vous savez, quand vous êtes dans un courant de pensée, vous rendez une décision, et que le vice-président n’est pas d’accord avec votre courant, vous ne serez plus… assigné à une cause pareille.»

«Ce n’est pas vrai, qu’il n’y a pas de téléphone, des fois, dépendamment du dossier. Pas à nous, jamais directement. Mais le président, il en a des téléphones par rapport à la façon dont un dossier se déroule […] il y a toujours des pressions politiques.»

Pierre Noreau et ses collègues recommandent donc l’adoption d’une loi-cadre pour encadrer l’embauche des décideurs administratifs et empêcher toute ingérence politique, comme l’ont fait l’Alberta, la Colombie-Britannique et l’Ontario.

Le Québec a été avant-gardiste en 1996, en procédant à une réforme qui a précisé les règles de nomination et de rémunération pour quatre de ces organismes (le Tribunal administratif du Québec, la Commission des lésions professionnelles, la Régie du logement et la Commission des relations du travail). Il serait temps de faire la même chose pour les 11 autres, estiment les chercheurs, qui soulignent que «le Québec a un rattrapage à faire à cet égard».

L’étude de 450 pages, publiée aux Éditions Yvon Blais sous le titre La justice administrative : entre indépendance et responsabilité — Jalons pour la création d’un régime commun pour les décideurs administratifs indépendants, a été réalisée par les chercheurs Pierre Noreau, France Houle et Martine Valois (Université de Montréal), ainsi que Pierre Issalys (Université Laval).