Un bulletin qui fait honte !
Élections 2018

Un bulletin qui fait honte !

La seconde édition du bulletin des ministères de L’actualité montre que, malgré quelques progrès, près de la moitié des ministères planifient toujours mal ou pas du tout leurs actions et la gestion de leurs ressources. Et parmi les cancres, l’un s’illustre avec un plan particulièrement lamentable : le ministère de l’Éducation. 

Denys Jean a beau être habitué à lire et à entendre des critiques sur la fonction publique québécoise, ce vieux routier de l’appareil étatique, sous-ministre dans plusieurs ministères depuis 1991, avoue avoir eu un « choc » en lisant les conclusions désastreuses du premier bulletin des ministères de L’actualité, publié en octobre dernier. Lui qui surveille l’efficacité de la machine gouvernementale en tant que secrétaire au Conseil du Trésor depuis avril 2017 voyait pour la première fois un portrait d’ensemble de la gestion des principaux ministères, analysée par un chercheur indépendant. « Ça nous a fait réfléchir », dit ce haut fonctionnaire de 64 ans au ton parfois cassant.

C’est dans le bureau aux murs beiges jadis occupé par le premier ministre Robert Bourassa, au quatrième étage de l’austère édifice de béton surnommé le « bunker », en face du parlement, que Denys Jean a ouvert le magazine l’automne dernier. Ce grand bureau est aujourd’hui celui de son patron, le président du Conseil du Trésor, Pierre Arcand. Les deux hommes ont pris connaissance de notre enquête en même temps, quelques jours à peine après l’entrée en fonction du ministre à la suite d’un remaniement du cabinet Couillard.

Issu du milieu des affaires, où la planification stratégique est cruciale pour une entreprise qui souhaite atteindre ses objectifs, Pierre Arcand n’a pas davantage aimé nos constatations sur la gestion des ministères, dont le Conseil du Trésor est le chien de garde en vertu de la Loi sur l’administration publique. « J’ai vu ça comme un défi d’amélioration », dit-il en entrevue.

Les conclusions du bulletin de cette année risquent de faire de nouveau grimacer le ministre, puisque seulement quatre ministères obtiennent la note de passage pour la qualité de leur planification. La moyenne est d’à peine 47 %, ce qui signifie que la moitié de la planification stratégique des ministères est déficiente — un résultat semblable à celui de l’an dernier. Autre exemple : les ministères ont atteint seulement 44 % des cibles qu’ils se sont eux-mêmes fixées.

Bombardé de questions par la Coalition Avenir Québec à l’Assemblée nationale à la suite de la publication du bulletin 2017, Pierre Arcand avait alors promis que les ministères feraient mieux. Et l’édition 2018 témoigne d’une volonté de resserrer les contrôles, confirme Marc-Nicolas Kobrynsky, expert en gestion et auteur du bulletin pour une deuxième année. « Il y a eu un réel effort sur certains points », dit-il.

Après la publication du premier bulletin, le Conseil du Trésor a fait parvenir une note à tous les chefs de cabinet afin de leur rappeler l’importance des plans stratégiques et des rapports annuels de gestion. Ces documents servent de tableau de bord pour guider les actions des ministères et mieux dépenser l’argent public. Pierre Arcand a également demandé à ses fonctionnaires d’élaborer un outil de mesure de leur cru pour suivre de plus près l’amélioration ou la détérioration de la performance des ministères. « On peut bien se plaindre et dire qu’on n’aime pas ça, mais on n’a pas notre propre instrument de mesure, alors on n’a rien à dire ! » lance le ministre. Si tout va bien, ce palmarès sera rendu public l’an prochain.

« Le ministre nous a fait prendre conscience que, dans le domaine de la planification stratégique, le Conseil du Trésor n’occupait pas toute la place qu’il devait occuper [pour surveiller les ministères], raconte Denys Jean. Ça nous a ébranlés. On suit ça de beaucoup plus près maintenant. »

Effectivement, sur les 19 ministères analysés cette fois-ci (contre 13 en 2017), 11 ont mis à jour leur plan stratégique dans les derniers mois, une nette amélioration. Sept de ces nouveaux plans contiennent des cibles intermédiaires à atteindre, de sorte qu’il sera plus facile de corriger un programme en cours de route.

Certains ministères continuent d’être bien dirigés, comme celui de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec (MAPAQ), ou progressent de manière importante au classement, comme le ministère des Finances et celui de l’Économie et de l’Innovation.

L’an dernier, notre évaluation démontrait que près de 21 % des dépenses de l’État — lesquelles avoisinent les 100 milliards de dollars par année — étaient effectuées dans le brouillard le plus complet, tellement les objectifs des ministères étaient inadéquats ou inexistants. Rien pour sabrer le champagne, mais cette année, c’est 12 %. « Ça progresse », dit Marc-Nicolas Kobrynsky.

Voilà pour les fleurs. Le pot, maintenant.

Malgré les efforts, les résultats ne sont pas encore à la hauteur, note Marc-Nicolas Kobrynsky. « À part quelques exceptions, on est passé de franchement médiocre à médiocre, tranche-t-il. Avec de tels chiffres, une équipe de direction serait virée au grand complet dans le privé. L’appareil gouvernemental n’est pas axé sur la production de résultats tangibles pour la population. »

Des ministères névralgiques pour l’avenir du Québec, comme l’Environnement et l’Éducation, sont en queue de peloton. Le Conseil exécutif, le puissant ministère du premier ministre, est avant-dernier. Celui de la Justice, épinglé l’an passé dans notre bulletin, reste problématique.

Certains plans stratégiques sont si faibles qu’il est permis de se demander si ces ministères comprennent leur mission, assène Marc-Nicolas Kobrynsky. Par exemple, le ministère de la Famille, doté d’un budget de 2,5 milliards de dollars, souhaite visiter 250 CPE sur les 1 562 que compte le Québec afin de vérifier la qualité des installations… mais n’a pas de mesures quantifiables concernant la qualité. Et le nombre de places à créer pour combler les besoins, présent dans le précédent plan du Ministère, a disparu.

Autre exemple : le ministère du Tourisme n’a aucune cible liée aux retombées économiques du tourisme, au nombre de visiteurs visés ou à leur satisfaction. « Comment est-ce possible, alors que c’est le cœur du Ministère ? » demande notre chercheur.

Encore cette année, trop d’objectifs concernent les processus internes, et non l’atteinte de résultats concrets pour la population. « Les ministères doivent arrêter de mesurer leurs efforts. Mettre en place un programme ne devrait pas être un objectif. C’est l’incidence de ce programme sur les gens qu’il faut mesurer pour savoir s’il mérite l’argent qu’on y investit », explique Marc-Nicolas Kobrynsky. Les cibles de qualité, dites « d’impact », qui visent à mesurer l’effet des politiques publiques, ne représentent que 38 % du total de celles fixées par les ministères. Ça se dégrade, puisqu’en 2017 c’était 44 %.

Le Québec, de manière générale, demeure à la traîne en ce qui a trait à la gestion axée sur les résultats. L’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Australie et la Grande-Bretagne sont des modèles, même si la gestion gouvernementale n’est jamais parfaite.

Fin janvier, Pierre Arcand et son équipe se sont d’ailleurs rendus à Londres, Paris et Bruxelles pour analyser comment ces capitales mènent leur planification stratégique et rendent des comptes à leur population. Le ministre a été soufflé par l’efficacité de la fonction publique britannique. Par exemple, dès qu’un hôpital rate sa cible d’un temps d’attente maximal de quatre heures aux urgences, les administrateurs doivent s’expliquer au ministère de la Santé ! « Ça m’a impressionné. Ils sont très axés sur les résultats. On peut s’en inspirer », dit le ministre.

Pierre Arcand note que la Grande-Bretagne verse des primes à la performance à sa haute fonction publique, ce qui n’est plus le cas au Québec depuis 2011. « L’opposition se levait chaque fois pour dire que ça n’avait pas de bon sens, explique-t-il. Mais je viens du privé et je ne suis pas en désaccord avec l’idée de récompenser les bonnes performances. Les Anglais le font. On devrait peut-être y penser de nouveau. »

Le président du Conseil du Trésor et son sous-ministre estiment que la culture de la performance s’implante tranquillement dans la fonction publique québécoise. « Je le dis comme vieux fonctionnaire, c’est de plus en plus présent depuis cinq ou six ans. Avant, on parlait très peu de la Loi sur l’administration publique », affirme Denys Jean.

Le Conseil du Trésor se bute toutefois à des obstacles, car il a beau être le contrôleur des ministères, il n’est pas leur patron, souligne Denys Jean. « Chacun des sous-ministres est responsable, avec son ministre, des orientations, de ce qu’ils mettent dans leur plan stratégique. On peut les inciter à faire un meilleur travail, mais on ne peut pas exiger l’ajout d’un objectif précis. »

Par exemple, le ministère de l’Éducation refuse de calculer le taux de diplomation au secondaire sur cinq ans, soit la durée d’un parcours normal, comme ailleurs au Canada. Il préfère plutôt une donnée sur sept ans, afin d’inclure les raccrocheurs, ce qui embellit les chiffres. « On ne peut pas l’exiger. Je veux que le Ministère mesure l’effet de ses politiques, mais je ne peux pas choisir les cibles à sa place », raconte Denys Jean.

Somme toute, c’est la responsabilité de chaque ministre, qui signe ce document de référence, d’imposer des objectifs mesurables et de qualité, fait valoir Pierre Arcand. « Je n’ai aucun problème à dire à mes collègues que ça ne marche pas. On en a fait corriger plusieurs. Tout le monde n’a pas la même compétence en gestion. »

La lourdeur d’une machine qui dépense 100 milliards de dollars par année se fait parfois sentir, convient Pierre Arcand. « C’est énorme ! Imaginez une entreprise privée de cette taille au Québec, à quel point il y aurait des contrôleurs. Plus c’est gros, plus c’est difficile d’avancer vite. On est efficace dans certains domaines et moins dans d’autres. Il faut chercher à être le plus agile possible sans perdre la maîtrise des choses. On tente d’être plus efficace. »

Pourquoi un bulletin ?

En 2000, le gouvernement de Lucien Bouchard a adopté la Loi sur l’administration publique, qui visait à transformer la fonction publique afin qu’elle se concentre davantage sur les résultats concrets pour la population, et moins sur ses propres besoins internes (les fameux « processus », en langage de gestionnaire). Une loi importante pour garantir le respect du contrat social implicite qui lie les citoyens et le gouvernement : les Québécois paient des taxes et des impôts, en échange desquels l’État assure qu’il va bien gérer les fonds, de manière transparente, et qu’il va tenter de s’améliorer — notamment en publiant un plan stratégique.

L’an dernier, 17 ans après l’adoption de la Loi sur l’administration publique, L’actualité a décidé de faire le point et de créer le premier bulletin de la gestion des ministères du Québec. Nous en sommes ici à la seconde édition.

Quels ministères ont un tableau de bord adéquat, mesurent les conséquences de leurs politiques sur les gens et sont ambitieux pour l’avenir ? Lesquels naviguent plutôt à vue dans la prestation de services, font le strict minimum en matière de transparence ou ne mesurent pas les répercussions de leurs décisions sur la population ?

Pour créer ce palmarès, le spécialiste en gestion et consultant Marc-Nicolas Kobrynsky a étudié pendant des mois les plans stratégiques et les rapports de gestion annuels des 19 plus importants ministères du Québec. La méthodologie a été validée en 2017 par deux experts en gestion publique, soit l’ancien sous-ministre Pierre Cliche, aujourd’hui professeur à l’École nationale d’administration publique, et Marie-Hélène Jobin, directrice associée du Pôle santé à HEC Montréal.

Pour lire le volet de notre enquête sur le ministère de l’Éducation, cliquez ici.

Photo : Antoine Bordeleau

L’auteur du bulletin

Marc-Nicolas Kobrynsky est diplômé de HEC Montréal et titulaire d’une maîtrise en gestion de la London School of Economics. Il compte 15 années d’expérience de consultation en stratégie de gestion dans le secteur privé. L’étude qu’il a menée à titre bénévole pour créer le bulletin de L’actualité est non partisane et n’a bénéficié d’aucun financement public ou privé. Il est l’auteur de la première édition du bulletin, publiée en octobre 2017, et tient un blogue à lactualite.com. Depuis avril 2018, il travaille pour PricewaterhouseCoopers à Montréal.

Méthodologie

Les plans stratégiques et les rapports annuels de gestion (portant sur une période de cinq à sept ans) de 19 ministères ont été analysés par Marc-Nicolas Kobrynsky. La méthode SMARTER (Spécifique, Mesurable, Atteignable, Relevant [pertinent], défini dans le Temps, Explicable et Relatif [doit tenir compte du contexte]) a été utilisée pour juger de la qualité d’un objectif. La note sur 100 attribuée aux ministères a été déterminée en fonction des critères suivants : les obligations légales de la Loi sur l’administration publique et la qualité des indicateurs (50 %) ainsi que l’atteinte des cibles du plan stratégique (50 %).

Télécharger le Rapport 2018 sur la performance des ministères
du gouvernement du Québec

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