F-35: les secrets du retour à la case départ

 

C’est un atterrissage politique d’urgence qu’a effectué mercredi le gouvernement Harper dans le dossier controversé des avions de chasse F-35.

Et comme tout pilote qui doit se poser en catastrophe, le ministre de la Défense, Peter MacKay, ne l’a trouvait pas drôle au moment de la conférence de presse. Les traits tirés, la face d’enterrement, les réponses acides. Le supplice d’un ministre coincé.

Il n’a pourtant que lui (et ses collègues du cabinet) à blâmer.

Dans mon enquête paru il y a exactement un an dans L’actualité, «Le Fiasco F-35» — quatre mois avant le rapport explosif du vérificateur général Michael Ferguson — j’expliquais, preuves à l’appui, que le gouvernement Harper et les militaires de la Force aérienne ont tout fait pour obtenir cet avion de chasse, allant jusqu’à bâcler leurs analyses, contourner le processus normal de décision et exagérer les retombées industrielles au Canada.

Vingt-six mois après avoir annoncé sa décision d’acheter le chasseur F-35 de Lockheed Martin sans appel d’offres (juillet 2010), le gouvernement Harper doit remettre le compteur à zéro. Et relancer le processus d’achat.

Est-ce à dire que tout ira bien à partir de maintenant? Pas nécessairement.

Depuis le début, le dossier des F-35 est empreint de cachotteries et de désinformation. Il faudra rester vigilant pour ne pas que l’annonce du retour à la case départ soit de la même eau. Déjà, il y a des questions à poser.

Je ne vais pas répéter les nouvelles rapportées par mes collègues journalistes depuis mercredi. Hélène Buzzetti, dans Le Devoir, en a fait un bon compte-rendu ici.

Mais voici quelques petits secrets qui ont mené au nouveau processus d’achat des avions de chasse.

Et plusieurs parts d’ombre qu’il est important de comprendre pour analyser les actions des prochains mois.

Même recette, résultat différent?

Le gouvernement, par l’entremise d’un «comité d’orientation», évaluera les besoins du Canada en ce qui a trait aux avions de chasse, analysera les menaces auxquelles le pays fait face, jugera de la capacité des chasseurs disponibles sur le marché et examinera les risques des différentes options d’achat.

C’est bien.

Mais c’est exactement ce que l’Aviation royale canadienne prétendait avoir fait entre 2006 et 2010. C’est le même processus. Analyser les besoins du Canada, demander des informations aux manufacturiers d’avions de chasse, évaluer les options et faire une recommandation au gouvernement. Le tout avait mené à la décision d’acquérir le F-35 sans appel d’offres.

Voici ce que j’écrivais dans «Le Fiasco F-35»:

L’américaine Boeing, qui produit le F-18 Super Hornet (version moderne des CF-18 canadiens), la britannique Euro­fighter, qui produit le Typhoon, et la française Dassault, qui produit le Rafale, confirment ne pas avoir été contactées avant la recommandation faite au ministre, en 2006. Kory G. Matthews, vice-président de Boeing, précise que des réunions ont eu lieu en 2008 et 2009. Des discussions qu’il qua­lifie de « préliminaires », puisque le Canada n’a pas demandé les renseignements classés « secrets » à propos de l’appareil, notamment sur les radars et la furtivité. « Impossible donc de savoir ce qu’on a vraiment à offrir. Je suggère respectueusement au Canada de demander toute l’infor­mation s’il veut prendre une décision éclairée », dit-il.

Pourquoi le Canada ne l’a-t-il pas fait ? « On n’en a pas senti le besoin. Nous avions toute l’infor­mation nécessaire, et il y avait trop d’écart technologique entre les avions », affirme le colonel Dave Burt, responsable des achats militaires au sein de la Force aérienne.

Est-ce que la collecte d’information sera plus sérieuse cette fois?

Surtout que la composition du comité d’orientation laisse songeur. Les sept membres proviennent de la Défense nationale. Les deux présidents du comité proviennent de la Force aérienne, qui défend bec et ongles son choix du F-35 depuis des années.

Le gouvernement a greffé à ce comité sept «observateurs» de différents ministères. Deux des observateurs viennent de la Défense nationale. Faites le total: 9 des 14 membres et observateurs proviennent des Forces canadiennes.

Reste à voir le poids que les observateurs des autres ministères vont avoir dans le processus d’analyse.

 

Un comité indépendant

Pour surveiller et accompagner ce comité d’orientation, le gouvernement a mis sur pied un autre comité, celui-là indépendant. Sa tâche sera de mettre au défi les militaires qui étudieront les options, afin de ne pas produire un autre document incomplet comme celui qui a mené au choix du F-35. Les quatre membres devront s’assurer que les hauts gradés de la Force aérienne se basent sur des preuves, et non des idées reçues — en gros, ils devront exécuter le travail que le conseil des ministres aurait dû faire en 2010 avant d’accepter toutes les recommandations de la Force aérienne sur le F-35.

Chaque ébauche du rapport final sera soumis à ce comité indépendant pour approbation, avant de se rendre au gouvernement.

C’est sur ce comité que repose en grande partie la responsabilité d’éviter un autre dérapage.

Selon mes sources, ce comité semble bien équilibré, sans penchant marqué pour ou contre le F-35.

Keith Coutler est un ancien pilote de chasse CF-18, il connaît bien les besoins des Forces canadiennes. Philippe Lagassé est un professeur à l’Université d’Ottawa reconnu comme un spécialiste des achats militaires. Il n’a pas hésité dans le passé à critiquer le choix du F-35. James Mitchell est un haut fonctionnaire de carrière, très au fait des guerres de pouvoir dans l’appareil étatique. Et Rod Monette, ancien contrôleur général du Canada, sera le spécialiste des chiffres.

 

Pas d’appel d’offres

La rumeur avait circulé à l’effet que le gouvernement allait soumettre l’achat des chasseurs à un appel d’offres. Ce n’est pas le cas. Du moins, pas pour l’instant. «La stratégie d’acquisition n’est pas déterminée», a souligné un haut fonctionnaire lors de la séance d’information technique à Ottawa, mercredi.

Bref, l’analyse en cours pourrait déboucher sur un véritable appel d’offres, mais le gouvernement se réserve le droit de procéder autrement.

En bout de piste (jeu de mots pratique!), le gouvernement Harper peut encore choisir le F-35 — ou un autre appareil — sans appel d’offres.

 

La révolte des militaires

Pourquoi Ottawa n’a pas procédé plus rapidement, plutôt que de créer un comité d’orientation, en plus d’un comité indépendant, puis encore des analyses? Pourquoi ne pas lancer simplement un appel d’offres immédiatement, qui permettrait de comparer les options, comme le réclament les partis d’opposition?

En raison de la grogne des militaires. Et du délicat équilibre entre l’armée et la branche civile du gouvernement.

Si le dossier est politiquement délicat, il l’est tout autant à l’interne, loin des feux de la rampe.

«L’Énoncé des besoins opérationnels» — le document qui détermine les besoins à combler et qui guide tout achat militaire — produit par les spécialistes de la Défense en 2010 concluait que seul le F-35 remplissait tous les critères. Plusieurs experts consultés par L’actualité ont soutenu que ce document avait été écrit uniquement pour valider l’achat du F-35. Que les critères étaient très restrictifs, barrant la route aux autres chasseurs.

Le gouvernement avait donc maintenant deux choix:

-Lancer un appel d’offres basé sur le seul document qui existe pour faire un choix, l’Énoncé des besoins opérationnels, aux critères restrictifs et connus. Ce qui aurait probablement mené à la sélection du F-35.

– Ou alors mettre à la poubelle l’Énoncé des besoins opérationnels. L’appel d’offre serait alors basé sur des critères politiques, décidés par le cabinet, puisque les critères des militaires auraient été rejetés. Une solution qui n’est pas idéale à sa face même (trop de pouvoir entre les mains de gens qui ne connaissent rien aux besoins des soldats sur le terrain).

La deuxième option aurait également provoqué une levée de boucliers des militaires. Selon nos informations, aller en appel d’offres sans document élaboré par les militaires sur le nouveau chasseur (et les besoins à combler) aurait mené à une révolte au sein des Forces canadiennes. Certains hauts gradés se disaient prêts à démissionner. La collaboration des militaires pour la suite du programme aurait été incertaine. Les mettre complètement à l’écart posait des risques importants.

Car il faut comprendre qu’un achat militaire d’envergure est un savant dosage entre les besoins des militaires, qui expriment ce qu’ils pensent nécessaire pour faire leur travail, et l’évaluation des coûts, des avantages et des risques par le gouvernement civil, qui gère l’argent des contribuables.

Pour éviter la crise, le gouvernement relance les analyses, avec des militaires aux commandes, en mettant de côté le précédent Énoncé des besoins opérationnels. Mais il ajoute un comité indépendant pour les superviser, les mettre au défi et les pousser à faire leur devoir.

 

Sans appel d’offres, de vraies infos?

Ce qui nous amène à un autre problème. Sans appel d’offres, sera-t-il possible d’obtenir les vraies informations des autres manufacturiers de chasseurs de la planète?

Les trois plus importants concurrents de Lockheed Martin, Boeing, Dassault et Eurofighter, affirment qu’entre 2006 et 2010, le Canada n’a jamais demandé les informations «classifiées», ces informations secrètes qui distinguent le plus les appareils les uns des autres.

Ces informations appartiennent aux gouvernements étrangers qui ont payé le gros prix pour aider leurs entreprises à développer un chasseur. C’est Washington qui a les droits sur les informations secrètes des performances du F-18 Super Hornet de Boeing. C’est Paris qui sait tout du Rafale de Dassault. C’est Londres qui décide qui jette un oeil sur les capacités du Typhoon d’Eurofighter.

Les pays étrangers peuvent permettre la divulgation de ces informations dans le cadre d’une simple analyse, comme le Canada entreprend, mais c’est rare.

Les capitales, même celles de nos alliés, préfèrent donner leurs secrets dans le cadre d’un véritable appel d’offres, où elles estiment que leurs entreprises ont des chances de l’emporter. Dans une vraie compétition encadrée par des normes de confidentialité, une structure, des critères, etc.

Un haut fonctionnaire à qui j’ai posé la question mercredi affirme qu’il a déjà entendu ces réticences. Mais il ajoute: «Mon expérience me démontre que si les entreprises savent que vous êtes potentiellement intéressé à acheter leur produit, ils ont tendance à fournir l’information assez facilement.»

Une autre source m’indique toutefois que les fonctionnaires craignent que les gouvernements et les manufacturiers étrangers soient sur les freins. Des pourparlers sont déjà en cours à ce sujet avec les pays alliés. Ottawa tente de leur faire comprendre que la démarche est sérieuse et que le Canada est dans le pétrin avec ce dossier, espérant faire ouvrir les portes. Mais le processus baclée entre 2006 et 2010 a écorché la crédibilité du Canada.

Sans les informations secrètes sur les appareils, il ne sera jamais possible de comparer les avions entre eux. Ce serait comme comparer des pommes et des oranges. C’est une étape vitale.

 

Le coût par appareil F-35

En matière de coûts, les militaires des Forces canadiennes ont longtemps soutenu que chaque F-35 coûterait 75 millions de dollars, parce que le Canada achèterait au sommet de la production, vers 2017.

Or, le sommet de la production est maintenant en 2019 et pourrait encore reculer. Le programme continue d’éprouver des problèmes aux États-Unis.

Ce n’est pas écrit dans les documents rendus publics mercredi, mais le coût unitaire des F-35 pour le Canada est maintenant évalué à 87,3 millions de dollars. Et il pourrait continuer à grimper.

La hausse de 75 à 87 millions $ par appareil est absorbée par le coussin en cas d’imprévus que la Défense nationale avait mise en place en 2010, de sorte qu’Ottawa peut continuer d’affirmer que l’enveloppe dédiée à l’achat des appareils demeure à 9 milliards de dollars.

Est-ce réaliste?

En mars 2011, le Governement Accountability Office (GAO), l’instance indépen­dante du gouvernement des États-Unis qui évalue les budgets, estimait le prix d’un F-35A à décollage classique – le modèle que prévoyait acheter le Canada – à 115 millions de dollars US. Puisqu’une loi américaine interdit aux entreprises d’exporter de l’équipement militaire à un prix inférieur à celui payé par Washing­ton, le Canada doit s’attendre à débour­ser autour de cette somme s’il choisi de nouveau le F-35.

Une facture par appareil qui pourrait avoir grimpée ou légèrement fléchie au moment où le Canada passerait sa commande. Tout dépendra de l’état du programme F-35 au États-Unis.

 

L’ombre du gouvernement américain

La décision d’Ottawa mercredi de recommencer le processus a l’avantage de gagner du temps, en attendant les décisions cruciales au sud de la frontière. Le programme F-35 coûte une fortune au Pentagone et les élus à Washington doivent trouver un moyen de réduire les dépenses militaires pour éviter la «falaise budgétaire».

Les projections de KPMG et du gouvernement canadien — un avion à 87,3 millions $ — sont basées sur une production totale de 3100 appareils F-35. De ce nombre, les États-Unis prévoient en acheter 2443.

Si Washington coupe sa commande pour sauver de l’argent, le volume de production sera moins fort et le coût unitaire va grimper en flèche. Probablement au-delà de l’estimation optimiste de 87,3 millions $ et même au-delà des 115 millions $ du GAO. Avec à la clé, une facture plus élevée pour le Canada s’il souhaite acheter le F-35.

 

46 milliards et 25,8 milliards de dollars, du pareil au même?

Dernier volet à considérer: est-ce que le rapport de KPMG et les estimations des Forces canadiennes disent sensiblement la même chose concernant le coût total du programme F-35 au Canada? C’est ce que le gouvernement Harper prétend.

En avril 2012, le vérificateur général Michael Ferguson concluait que les Forces canadiennes savaient en réalité que la facture pour l’achat, l’entretient et l’utilisation des avions F-35 sur une période de 20 ans serait d’environ 25,8 milliards de dollars.

Le rapport dévoilé par la firme KPMG mercredi fait état d’une facture de 45,8 milliards de dollars, mais sur 42 ans, puisque les avions vont voler plus longtemps que les 20 années calculées par la Défense nationale.

26 milliards $ sur 20 ans ou 46 milliards $ sur 42 ans, c’est semblable, a dit le ministre Peter MacKay, ajoutant que les estimations étaient donc bonnes, et validées par KPMG.

En réalité, pas tout à fait.

Car les 42 ans de KPMG font référence à la durée totale du programme canadien des F-35, qui commence en 2010 et se termine en 2052. KPMG calcule 12 années de développement de l’appareil et la mise au rancard progressive à la fin, une période où les avions ne volent pas. Cette facture sur 12 ans est de 565 millions $ seulement.

Quand vous observez attentivement les chiffres de KPMG, la firme estime que la durée de vie des avions sera de 30 ans, là où se concentre le gros des dépenses d’entretient et de fonctionnement. Il vaut mieux utiliser le chiffre de 30 ans pour comparer, puisque la Défense avait utilisé une durée de vie de 20 ans.

Passer de 20 à 30 ans d’opérations des avions représente une hausse de 50 %.

Pourtant, la hausse de la facture n’est pas de 50 %, mais de 77,5 %.

Ce n’est donc pas tout à fait équivalent. Certains coûts semblent avoir été sous-estimés par la Défense dans son 25,8 milliards $.

Tableau:

Estimation des coûts du chasseur F-35

.                         Défense                    KPMG                 %

.                       Sur 20 ans             Sur 30 ans           + 50 %

Développement: 446 millions $  565 millions $    + 26,7 %

Acquisition: 8,9 milliards $          8,9 milliards $        0 %

Maintien: 7,3 milliards $          15,2 milliards $     + 108 %

Fonctionnement: 9,1 milliards $  19,9 milliards $ + 119 %

Aliénation: Pas inclus                 65 millions $           —

Attrition: Pas inclus                   982 millions $           —

Total: 25,8 milliards $               45,8 milliards $     + 77,5 %

 

En conférence de presse mercredi, les ministres MacKay et Ambrose n’ont pas admis d’erreurs au nom du gouvernement ou des militaires, ni dit regretter le dérapage dans le dossier F-35 depuis 2006.

Reste à voir s’il y aura plus de transparence à partir de maintenant. Et un peu d’humilité pour apprendre de ses erreurs.

Les infolettres L’actualité

L’actualité politique

Recevez un condensé de l’actualité politique, directement dans votre boîte courriel. Temps forts, analyses, décryptages, découvrez l’essentiel pour tout savoir de la politique au Québec et au Canada.

Courriel

Je m’inscris