F-35: un rapport accablant

La gestion de l’acquisition des avions de chasse F-35 par le Canada a été «déficiente» et présente «des faiblesses importantes», tranche le vérificateur général, Michael Ferguson, dans un rapport coup de poing.

F-35 : un rapport accablant
Photo: PC

D’abord, la question pour laquelle les journalistes et le public souhaitaient avoir une réponse : le nouveau vérificateur général du Canada, Michael Ferguson, allait-il avoir la poigne de sa prédécesseure, Sheila Fraser, pour apostropher le gouvernement lorsque nécessaire ? Son premier rapport sur l’achat du chasseur F-35 confirme qu’il n’a pas froid aux yeux.

Michael Ferguson affirme que « la Défense nationale n’a pas communiqué aux décideurs tous les problèmes concernant le développement du F-35, et les risques qu’ils leur ont présentés ne reflétaient pas les problèmes que connaissait le programme JSF à ce moment-là ». Il ajoute : «Les coûts du cycle de vie complet ont été sous-évalués dans les estimations fournies en vue d’aider le gouvernement à prendre la décision d’acheter le F-35 en 2010. Certains coûts n’ont pas été entièrement communiqués aux parlementaires. La documentation servant à appuyer la décision sur la stratégie d’acquisition était insuffisante et n’a pas été présentée en temps opportun. »


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Le vérificateur pointe trois grands problèmes : l’exactitude des coûts, le processus de décision et l’incertitude concernant les retombées économiques. Trois facteurs pourtant décisifs dans le choix du F-35.

Le document du vérificateur général confirme toutes les informations révélées par L’actualité en décembre dernier à la suite d’une enquête de plusieurs mois. Nos articles démontraient que le gouvernement Harper et les militaires de la Force aérienne ont tout fait pour obtenir cet avion de chasse, allant jusqu’à bâcler leurs analyses, contourner le processus normal de décision et exagérer les retombées industrielles au Canada.

Le rapport blâme sévèrement les militaires et les fonctionnaires du ministère de la Défense, mais aussi, indirectement, les ministres qui ont mollement accepté la version erronée des faits qu’on leur a présentée pendant des mois, voire des années, et ce, malgré les nouvelles alarmantes dans les médias et les rapports accablants sur le programme Joint Strike Fighter (JSF) F-35 du gouvernement américain. Malgré les feux rouges, le gouvernement a continué de se fier uniquement à ses fonctionnaires et de diffuser un portrait trop optimiste de la situation.

« Dans notre système parlementaire, les décisions finales reviennent aux politiciens élus. C’est leur responsabilité de défier les fonctionnaires ou d’exiger des réponses, documents à l’appui », rappelle Philippe Lagassé, professeur à l’Université d’Ottawa et spécialiste en matière de défense.

Des coûts fortement sous-estimés

Si un lecteur s’attarde uniquement à l’introduction du rapport du vérificateur général, il sera confus. En effet, pourquoi Michael Ferguson écrit-il que l’achat et l’entretien des F-35 sur 20 ans sont évalués à 25 milliards de dollars, alors que le gouvernement Harper et l’Aviation royale canadienne ont toujours parlé de 14,7 milliards de dollars ?

C’est la première révélation-choc du rapport. En privé, les militaires ont soutenu au gouvernement que l’achat des 65 appareils coûterait 9 milliards de dollars, mais qu’il fallait ajouter une somme de 16 milliards pour l’entretien et l’utilisation des avions pendant 20 ans.

Or, en public, les hauts gradés militaires et le gouvernement n’ont jamais utilisé le chiffre de 16 milliards, mais plutôt celui de 6 milliards de dollars pour l’entretien des avions, soit 250 à 300 millions par année pendant 20 ans. La page Internet du ministère de la Défense concernant le F-35 utilise d’ailleurs toujours ce chiffre.

Les ministres ont préféré utiliser le chiffre ayant le moins d’impact politique, comme l’a fait régulièrement le ministre de la Défense, Peter MacKay, et le ministre associé, Julian Fantino.

Le ministère de la Défense estime qu’il était inutile de dévoiler les coûts d’utilisation – environ 4 milliards sur 20 ans – étant donné que le Canada utilise des chasseurs CF-18 et que le F-35 ne fera que les remplacer pour l’entraînement et les missions. Reste à voir si une technologie aussi développée que le F-35 est utilisable au même coût…

Les 25 milliards de dollars ne sont d’ailleurs pas définitifs, explique Michael Ferguson, notamment en raison des problèmes de développement que connaît le F-35 aux États-Unis. Il écrit : « La Défense nationale a sans doute sous-estimé les coûts complets sur l’ensemble du cycle de vie des F-35. Les budgets d’acquisition des F-35 (9 milliards de dollars) et de maintien en service (16 milliards de dollars) ont été établis à l’origine en 2008, sans bénéficier d’information complète sur les coûts ou autres aspects. Certains de ces renseignements ne seront pas connus avant des années. Si les budgets s’avèrent insuffisants pour couvrir les dépenses totales, le Ministère devra trouver des façons de payer les coûts additionnels qui pourraient surgir. Il pourrait par ailleurs devoir demander des fonds supplémentaires au gouvernement ou utiliser les fonds provenant d’autres portions de ses budgets d’équipement ou de ses budgets opérationnels. »

De plus, certains coûts n’ont pas été pris en compte. D’abord, la perte éventuelle de quelques avions en mission ou à l’entraînement. « La Défense nationale estime qu’elle doit disposer d’au moins 65 avions pour répondre à ses besoins en matière d’instruction et pour mener ses opérations. En se basant sur son expérience passée, la Défense nationale s’attend à perdre des aéronefs au cours de ses opérations normales. Selon le taux d’attrition établi par le Ministère, le Canada pourrait devoir acheter 14 autres avions au cours des 36 prochaines années afin de conserver une flotte de 65 appareils. La Défense nationale a informé le gouvernement qu’il sera nécessaire d’envisager plus tard l’achat d’avions de remplacement. Le coût de ces derniers n’est pas inclus dans l’estimation du coût du cycle de vie du projet actuel », écrit Ferguson.

Ensuite, certains coûts de mise à niveau des logiciels et du matériel n’ont pas été calculés. « Ces coûts n’étaient pas connus quand les budgets ont été établis en 2008 et en 2010, mais ils ont été estimés depuis à plus de 1,2 milliard de dollars sur 20 ans », peut-on lire.

Finalement, le gouvernement et la Force aérienne ont toujours soutenu que le prix unitaire du F-35 serait de 75 à 80 millions dollars puisque le Canada allait acheter l’avion au sommet de sa production, soit au moment où il sera le moins cher. Or, la période de pleine production a été repoussée en raison des retards de développement aux États-Unis. Le Canada, qui doit se départir de ses vieux CF-18 d’ici 2020, pourrait se retrouver coincé. « Nous ne connaissons pas non plus les répercussions financières de nouveaux retards dans la livraison des F-35, qui obligeraient la Défense nationale à faire d’importants investissements pour prolonger l’utilisation et la durée de vie de la flotte des CF-18 », peut-on lire dans le rapport.

Le Canada s’attendait à recevoir son premier F-35 en 2016. Michael Ferguson révèle que cette date a été repoussée à 2019. Le gouvernement n’a jamais jugé bon de prévenir le public.

Michael Ferguson ajoute : «La Défense nationale a fait preuve d’excès de confiance à l’égard de ses éventuelles stratégies d’atténuation, d’autant plus que la phase de développement du F-35 n’est pas encore terminée et que les chasseurs CF-18 devraient atteindre la fin de leur vie utile entre 2017 et 2020.»

Un processus d’acquisition bâclé

Un autre volet important du rapport concerne le processus d’acquisition du ministère de la Défense et du gouvernement.

Le document phare qui guide le gouvernement et les fonctionnaires au moment de tous les achats militaires, L’Énoncé des besoins opérationnels, constitue la première étape du processus de sélection d’un appareil. Il définit les besoins et les critères des Forces canadiennes. Comme le révélait L’actualité dans son enquête, ce document a été complété en juin 2010, soit à peine un mois avant l’annonce officielle du gouvernement Harper.

Pourtant, les hauts gradés travaillaient à cette acquisition d’envergure depuis longtemps. Michael Ferguson écrit : « À la fin de 2006, le Ministère participait activement au développement de l’appareil F-35, et un certain nombre d’activités avaient été entreprises en vue de son achat éventuel. Avant l’annonce du gouvernement en 2010, les documents requis n’avaient pas été préparés dans l’ordre. De même, les étapes principales n’avaient pas été suivies dans l’ordre. Des décisions clés ont été prises sans les autorisations requises et sans documents à l’appui. »

Les experts militaires consultés par L’actualité ont soutenu que L’Énoncé des besoins opérationnels a vraisemblablement été écrit à la fin pour justifier l’acquisition, avec des critères que seul le F-35 peut remplir.

Le ministère des Travaux publics, qui prend la décision finale d’aller en appel d’offres ou d’y renoncer, a été tenu dans le noir complet pendant des années. Les fonctionnaires ont été mis devant des faits accomplis, au point où ils ont dû justifier par la suite cette décision d’acheter le F-35 sans appel d’offres. « Le processus décisionnel était déjà bien avancé quand la Défense nationale a sollicité la participation de TPSGC [Travaux publics]. Celui-ci a approuvé la décision importante d’attribuer le contrat d’acquisition des F-35 à un fournisseur exclusif en l’absence des documents requis et des analyses nécessaires. »

Le rapport du vérificateur mentionne que le Canada n’a jamais eu l’obligation d’acheter le F-35, même s’il était un partenaire industriel du projet depuis 1997. Or, les militaires responsables des acquisitions ont rappelé ce fait au gouvernement, tout en pavant activement la voie au F-35. Les consultations avec les autres fabricants d’avions de chasse dans le monde n’ont jamais dépassé le stade préliminaire. «Selon de saines pratiques de gestion, il aurait été à notre avis nécessaire que la Défense nationale s’assure que le F-35 était un aéronef de premier choix, ou à tout le moins un aéronef qui lui convenait, avant d’engager davantage le Canada et l’industrie canadienne dans le programme JSF», lit-on.

Des retombées industrielles incertaines

Le gouvernement a largement justifié l’achat du F-35 par les retombées économiques du projet auprès des entreprises canadiennes. Plusieurs ont en effet obtenu des contrats pour construire des parties de l’avion fabriqué aux États-Unis.

Le vérificateur général met toutefois en doute le chiffre de 12 milliards de dollars avancé par le gouvernement. Michael Ferguson confirme les informations de L’actualité : aucune analyse indépendante n’a validé ce chiffre, qui provient d’une vague projection de Lockheed Martin et de ses principaux sous-traitants.

Le vérificateur indique : « Les documents d’information préparés pour les décideurs n’expliquaient ni le fondement ni les limites des retombées industrielles projetées pour les entreprises canadiennes, pas plus que les risques de s’appuyer sur les projections pour prendre des décisions. » Le gouvernement, dans ses communications, a choisi les lunettes roses. « Au lieu de présenter un éventail de retombées possibles, ce qui aurait mis en évidence les incertitudes inhérentes aux projections, seul le scénario le plus optimiste a été proposé dans la majorité des cas », écrit Michael Ferguson.

 

* * *

Le vérificateur général conclut en affirmant que le pire pourrait être encore à venir. « Au moment du présent audit, l’aéronef était encore à l’étape du développement et de nombreuses difficultés techniques devaient encore être surmontées », écrit-il, ajoutant que le gouvernement américain procède actuellement à une autre révision majeure du programme. « Cet examen devrait avoir une incidence sur les coûts unitaires récurrents de sortie d’usine, sur les coûts du maintien en service ainsi que sur le calendrier de développement, de production et de livraison. Au moment de l’audit, les pays partenaires attendaient les résultats de cet examen. »

Face à ce rapport accablant, le gouvernement Harper a retiré cette acquisition majeure des mains du ministère de la Défense pour le confier à un super comité supervisé par le ministère des Travaux publics (celui-là même qui a été tenu dans le noir par la Défense pendant des années !). Douce revanche. Mais ce comité devra trouver un moyen de remplacer les CF-18 avec une enveloppe monétaire fixe de neuf milliards de dollars pour l’acquisition. Une tâche titanesque dans l’état actuel du F-35…