Yan Campagnolo est professeur adjoint à la Faculté de droit de l’Université d’Ottawa et auteur du livre Le secret ministériel : théorie et pratique, qui sera publié par les Presses de l’Université Laval au cours de l’automne 2019.
Le 26 septembre 2019, le chef du Parti conservateur du Canada, Andrew Scheer, a fait deux promesses inattendues. Il a déclaré qu’un nouveau gouvernement conservateur allait (1) « lancer une enquête judiciaire sur le scandale de corruption SNC-Lavalin » et (2) « présenter la Loi anti-obstruction afin de permettre à la GRC d’accéder à l’information protégée par la confidentialité du cabinet en faisant une demande à la Cour suprême du Canada ».
C’est la tristement célèbre controverse entourant l’affaire SNC-Lavalin qui a déclenché ces promesses et, en particulier, le fait que le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique ainsi que la GRC se sont vu refuser l’accès à des renseignements à première vue pertinents au sujet de cette affaire sur la base de la doctrine du secret ministériel.
On est hélas en droit de douter que les promesses de M. Scheer puissent (1) permettre aux Canadiens d’en apprendre davantage à propos de l’affaire SNC-Lavalin et (2) améliorer de manière significative le régime législatif présentement en vigueur.
Enquête sur l’affaire SNC-Lavalin
On peut se demander ce que M. Scheer a voulu dire en déclarant qu’il entendait lancer une « enquête judiciaire » sur l’affaire SNC-Lavalin. Il voulait sans doute dire qu’il mettrait sur pied une « commission d’enquête » conformément à la Loi sur les enquêtes fédérale pour éclaircir cette affaire et qu’il nommerait un juge pour la présider. L’emploi du terme « enquête judiciaire » dans ce contexte est cependant une appellation impropre dans la mesure où les « commissions d’enquête » font partie de la branche exécutive et non de la branche judiciaire.
Il est certes troublant de penser qu’un gouvernement puisse mettre sur pied une commission chargée d’enquêter sur un gouvernement précédent ayant une allégeance politique différente. On comprendrait qu’un observateur raisonnable en vienne à la conclusion qu’une telle décision serait uniquement fondée sur des intérêts politiques partisans (c’est-à-dire une intention de nuire ou d’affaiblir ses adversaires politiques) plutôt que sur l’intérêt public.
Hormis cet aspect de la question, il est peu probable qu’une commission d’enquête sur l’affaire SNC-Lavalin apporte des éclaircissements supplémentaires sur le sujet. En effet, selon les conventions constitutionnelles applicables, le commissaire ne pourrait avoir accès aux renseignements confidentiels du Cabinet pertinents créés durant l’administration du gouvernement libéral sans l’autorisation du premier ministre Justin Trudeau. Il est peu probable qu’un tel consentement soit en l’occurrence donné.
La réforme du secret ministériel
La proposition de M. Scheer visant à modifier l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada afin d’autoriser la GRC à accéder aux renseignements confidentiels du Cabinet en présentant une demande auprès de la Cour suprême du Canada est peut-être un petit pas dans la bonne direction, mais cette proposition manque d’ambition en plus d’être mal conçue.
Cette modification manque d’ambition dans la mesure où l’accès aux renseignements confidentiels du Cabinet dans des circonstances exceptionnelles ne devrait pas être limité à la GRC. En effet, d’autres organismes d’enquête, tels que le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le Commissariat à l’information, devraient également pouvoir consulter les renseignements confidentiels du Cabinet pertinents pour remplir leurs mandats légaux. De plus, les tribunaux devraient être habilités à consulter les renseignements confidentiels du Cabinet pertinents lorsque l’intérêt de la justice l’emporte sur l’intérêt du gouvernement, et ce, afin de trancher en toute équité les différends qui opposent des justiciables à l’État.
Cette modification est mal conçue puisque la décision d’autoriser l’accès aux renseignements confidentiels du Cabinet dans des circonstances exceptionnelles devrait être prise par un juge de première instance (un juge d’une Cour supérieure ou de la Cour fédérale). Il serait, par la suite, possible d’interjeter une telle décision en appel auprès de la Cour d’appel appropriée et, en dernier ressort, auprès de la Cour suprême du Canada. En tant que juridiction d’appel finale, la Cour suprême du Canada n’est pas habilitée à décider, en première instance, qui peut avoir accès aux renseignements confidentiels du Cabinet et à quel moment.
En outre, une réforme du secret ministériel véritablement significative préciserait la définition de l’expression équivoque « renseignements confidentiels du Cabinet » employée dans diverses lois fédérales, expression qui hélas est souvent mal comprise et appliquée de façon erronée par les fonctionnaires.
Veiller à définir clairement la portée du secret ministériel et à ce que les revendications d’immunité du Cabinet soient tranchées par une instance indépendante et impartiale ne serait en rien révolutionnaire. Une telle mesure rendrait simplement le régime fédéral conforme au droit en vigueur au niveau provincial et dans d’autres ressorts du Commonwealth, tels que le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.
La réforme du secret ministériel est un sujet important que l’on ne saurait traiter à la légère. Il n’est certes pas inhabituel qu’un dirigeant politique fasse, de manière grandiloquente, la promesse d’un gouvernement plus ouvert et transparent pendant une campagne électorale. Les Canadiens ne peuvent qu’espérer qu’une telle promesse soit mise en œuvre avec précaution et de façon réfléchie, plutôt que rapidement oubliée, à l’issue de l’élection. Notre démocratie ne mérite pas moins que cela.
