L’interminable saga du F-35

À 19 milliards de dollars, l’acquisition de 88 chasseurs F-35 que s’apprête à faire le gouvernement fédéral mérite qu’on s’attarde à cette transaction au plan de vol tortueux.

Wikipedia, montage : L’actualité

En campagne électorale en 2015, alors qu’il n’était que le chef du troisième parti à la Chambre des communes, Justin Trudeau promettait qu’un gouvernement dirigé par lui n’achèterait jamais les avions de chasse F-35 dont s’étaient entichés les conservateurs de Stephen Harper. 

Or, voilà que sept ans — et trois élections — plus tard, le gouvernement Trudeau annonce qu’il commandera 88 de ces appareils construits par l’américaine Lockheed Martin, au coût total de 19 milliards de dollars. 

Comment en est-on arrivé là ? Tout commence en 2010. Le Canada doit remplacer ses vieillissants CF-18, qui atteindront leur fin de vie utile dans une décennie. Ottawa contribue déjà depuis 1997 à un partenariat international entre huit pays pour le développement du F-35. Moyennant des investissements publics importants (qui dépassent à ce jour les 600 millions de dollars américains), le Canada obtient pour ses entreprises la possibilité de décrocher des contrats dans le cadre de cette initiative. 

Ce partenariat n’engage d’aucune manière Ottawa à acheter un jour ces avions, mais c’est le choix que fait le ministre de la Défense d’alors, Peter MacKay, sans passer par un appel d’offres. En plein cœur de l’été, ce dernier est fier de poser, pouce en l’air, dans une réplique de F-35 que Lockheed Martin a gracieusement acheminée par camion à Ottawa. La mise en scène sera abondamment raillée. À ce moment, Ottawa prévoyait acquérir 65 F-35 pour 9 milliards de dollars. 

Mais le programme s’embourbe : les coûts d’entretien de cette flotte dernier cri sont bien plus élevés que ce que soutenait le gouvernement. À cette époque, le F-35 est encore un avion en développement, une sorte de prototype, ce qui engendre bien des incertitudes. 

Les conservateurs remettent les compteurs à zéro en 2012 et relancent le processus de sélection du nouvel avion de chasse de l’armée canadienne. Bien qu’ils n’écartent pas la possibilité d’acquérir des F-35, ils ne s’y engagent plus.

Quand Justin Trudeau annonce en 2015 qu’il n’achètera pas de F-35, il n’expose donc pas le Canada à des frais d’annulation de contrat comme l’avait fait Jean Chrétien en 1993 en déchirant l’entente pour l’achat d’hélicoptères conclue par l’administration Mulroney. La promesse de Justin Trudeau consiste surtout à ne plus procéder de manière unilatérale et à lancer un véritable appel d’offres pour remplacer les CF-18. Ce qu’il fera en 2017.

Dès le départ, des constructeurs européens se plaignent que le processus est biaisé contre eux et favorise leurs concurrents américains, Boeing et Lockheed Martin. De fait, comme les CF-18 se font de plus en plus vieux et imprévisibles, Ottawa envisage d’acquérir entre-temps 18 Super Hornet de Boeing. Plusieurs estiment qu’en procédant ainsi, le Canada pipe les dés pour qu’il devienne incontournable de compléter la flotte avec des Super Hornet. 

Si tel est le plan, il déraille quand Boeing accuse Bombardier de s’adonner à des pratiques commerciales non concurrentielles (dans un tout autre dossier). Le Canada renonce donc à l’achat de Super Hornet (il se procure plutôt des avions usagés d’Australie), et exclut finalement Boeing de l’appel d’offres. Ne restent plus que la suédoise Saab et l’américaine Lockheed Martin. Ottawa a opté cette semaine pour l’avion de chasse de cette dernière.

Les choses auraient-elles pu se dérouler autrement?

Le milieu de la défense dénonce à peu près unanimement la lenteur du Canada à faire aboutir ses projets d’acquisitions militaires. Le directeur parlementaire du budget a rappelé dans un récent rapport que la Défense nationale n’arrivait pas à dépenser à temps les 164 milliards de dollars sur 20 ans lui ayant été impartis. 

C’est d’ailleurs ce qui fait dire à plusieurs spécialistes, en prévision du budget de jeudi prochain, que la Défense n’aurait pas nécessairement besoin de plus d’argent dans l’immédiat. Ce serait déjà une amélioration si elle dépensait les sommes qui lui ont été accordées au fil des années !

Mais pourquoi est-ce si long ?

L’ancien ministre de la Défense nationale et ex-militaire Gordon O’Connor disait à ce sujet qu’il ne comprenait pas pourquoi il devait demander aux fournisseurs de lui faire une proposition taillée sur mesure chaque fois qu’il lui fallait un nouvel équipement. Pourquoi, s’il avait besoin de casques, ne pouvait-il pas tout simplement mettre sur une table tous les casques déjà existants et choisir le meilleur ?

Pourquoi, en effet ?

David Perry, président de l’Institut canadien des affaires mondiales, explique que le prêt-à-utiliser est rarement une solution. Les équipements européens, donne-t-il en exemple, sont dotés de connexions électriques… européennes. Ce qui signifie qu’il faudrait des adaptateurs partout pour brancher les appareils canadiens ! Pas très pratique. La météo pèse aussi lourd dans la balance : les appareils conçus pour l’Europe ou les États-Unis ne peuvent pas affronter les froids polaires canadiens. Ils doivent être modifiés.

Pour David Perry, le problème réside plutôt dans cette obsession de lancer des appels d’offres pour chaque acquisition. Certes, ces processus concurrentiels garantissent peut-être de meilleurs prix. Mais ils garantissent aussi que tout prendra beaucoup plus de temps. L’appel d’offres ayant abouti cette semaine était en cours depuis sept ans, et Ottawa se donne encore sept mois pour négocier un contrat en bonne et due forme. « Il y a un coût lié au fait d’attendre à plus tard pour acheter de nouveaux équipements », dit M. Perry. L’inflation, d’abord, fait grimper la facture, tout comme l’entretien des vieux équipements qui doivent être remplacés. « Il faut devenir plus stratégique », pense-t-il.

Il y a eu aussi l’enjeu des retombées économiques. La plupart du temps, les gros contrats de la Défense sont soumis à la Politique des retombées industrielles et technologiques : l’heureuse entreprise qui reçoit les dollars canadiens doit s’engager à mener au Canada des activités commerciales d’une valeur équivalente pendant une certaine période. En 2010, l’entente d’Ottawa avec Lockheed Martin avait été soustraite à cette obligation, ce qui avait créé la controverse. Cette fois-ci, la Défense dit avoir exigé de chaque soumissionnaire qu’il présente, pour se qualifier, un plan de « retombées économiques » (et non d’« activités commerciales ») égales à la valeur de sa proposition. Les détails, dit-on, seront divulgués plus tard. 

Le Canada s’engage donc à acheter 88 appareils F-35 à un prix unitaire de 216 millions de dollars, soit bien plus que les 138 millions de l’entente de 2010 (ou 175 millions en dollars d’aujourd’hui). 

C’est Peter MacKay qui doit savourer sa revanche sur l’histoire. Ridiculisé en 2010, le voici qui fait figure d’oracle. Lundi dernier, il écrivait dans le Toronto Sun qu’il fallait « oublier les exagérations à propos des coûts et les scandales inventés par les bureaucrates, les politiciens et les commentateurs » et choisir le F-35. Une semaine plus tard, le gouvernement lui donnait raison.

Tous les yeux sont tournés vers le budget du 7 avril. Le Canada augmentera-t-il ses dépenses militaires ? À voir. Mais il faudra garder à l’esprit que l’annonce de cette semaine ne pourra pas être considérée comme une contribution à une hausse des dépenses. Car ce coût a déjà été mis au budget il y a une bonne décennie !

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Faut oublier que la version F-35 de 6 ième génération dépasse grandement le F-35 de 5 ième génération. Ces nouvelles technologies en valent sûrement le coût.

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Repousser l’achat des F-35 à 2025 est probablement la meilleure décision politique de Justin Trudeau. En 2025, le F-35 sera au standard Block 3F, le premier standard de production avec l’enveloppe de vol complète et toutes les capacités de combat de base. Tout ceux fabriqués jusqu’en 2021 (plus de 700 exemplaires) devront être mis à niveau au standard 3F pour être pleinement opérationnel, le Canada n’aura pas ce problème (et les coûts qui viennent avec) en plus de payer moins cher (en dollar constant) l’unité grâce au volume de production annuel (150/année vs 50 en 2015).

Et le Canada ne paiera pas 216 M$ par appareil puisque le coût unitaire actuellement est de 78 M$ américains, soit beaucoup moins qu’en 2010 et 2015. Le 15 à 19 milliards que le gouvernement utilise inclus la formation et l’entretien sur une certaine période (non mentionné).

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