Pourquoi Obama demande-t-il l’aval du Congrès sur la Syrie ?

Samedi 31 août, le président Obama se dit convaincu de la nécessité d’une intervention militaire en réaction à l’emploi d’armes chimiques par le régime de Damas dix jours plus tôt. Il annonça cependant d’un même souffle vouloir obtenir l’accord du Congrès avant de lancer une telle opération.  Or, les représentants américains sont en vacances jusqu’au 9 septembre et le président n’a pas demandé leur rappel en urgence pour tenir une session extraordinaire. Alors que tout laisser à penser que des frappes sur la Syrie étaient imminentes, cette décision a pris par surprise l’ensemble des observateurs (moi le premier) et probablement bien des membres du Congrès. Comment expliquer cet apparent revirement de la part de Barack Obama ? Comment appréhender les prochains jours de discussion et de débat à Washington ?

Un stratagème pour sortir le président d’une situation délicate

Depuis samedi, des conseillers et des partisans du président américain soutiennent que sa volonté d’obtenir l’assentiment du Congrès avant de recourir à la force armée serait conforme aux convictions profondes que le futur hôte de la Maison-Blanche exprimait lors de la campagne présidentielle de 2008. Un tel propos est pour le moins surprenant. En effet, le président des États-Unis n’est constitutionnellement pas tenu de demander l’aval du Congrès pour lancer des opérations militaires. Cette prérogative lui est propre en vertu de son statut de commandant en chef des forces armées. La loi sur les pouvoirs de guerre, adoptée en 1973 en réaction au traumatisme du Vietnam, ne remet pas en cause cette disposition constitutionnelle. Elle stipule simplement que la présidence doit informer le pouvoir législatif de toute opération militaire qu’elle entreprend.  Cette loi prévoit également que le Congrès doivent procéder à un vote sur une telle opération dans un délai maximum de 90 jours. Or, tout laisse à penser que l’opération envisagée en Syrie ne devait durer que quelques jours. De plus, cette volonté subite de consulter le Congrès ne correspond pas à la pratique du président Obama. Pour rappel, il ne procéda pas ainsi lors de l’intervention en Libye en 2011.

La consultation inattendue de la représentation nationale avant d’engager les forces armées démontre au moins que le président tient compte de la préférence pour un tel procédé constante dans l’opinion publique américaine depuis les années 1970. Cette consultation apparaît toutefois comme un stratagème destiné à sortir Barack Obama d’une situation délicate résultant d’une position ambiguë vis-à-vis de la crise qui secoue la Syrie depuis plus de deux ans. Peu après le début de celle-ci, son administration a tout d’abord appelé au départ du président Bachar Al-Assad. Ensuite, en août 2012 et vraisemblablement sans l’accord de ses conseillers, Barack Obama a mentionné que l’usage d’armes chimiques constituait « une ligne rouge » à ne pas franchir. Il n’avait toutefois pas affirmé qu’un tel franchissement entrainerait automatiquement une réponse militaire.

Bachar Al-Assad étant toujours au pouvoir et son régime ayant eu recours à ces armes chimiques, le président Obama se trouve pris au dépourvu. Une raison majeure est qu’il n’a pas, comme la plupart des pays Occidentaux, d’objectif précis, de stratégie claire concernant la Syrie. Une chose est certaine, après avoir désengagé les troupes d’Irak et alors que leur présence en Afghanistan devrait substantiellement diminuer dans les prochains mois, Barack Obama ne veut pas engager les États-Unis dans un conflit complexe, à l’issu incertaine, aux ramifications régionales multiples, et au demeurant d’un intérêt stratégique peu évident pour les États-Unis.

S’en remettre au Congrès, un choix risqué

Le président Obama s’en remettrait-il donc au Congrès pour se sortir de l’ornière dans laquelle son ambivalence par rapport au conflit syrien l’a placé ? Tout à fait vraisemblable, cette stratégie est cependant risquée. Les membres du Congrès apparaissent en effet très divisés sur la marche à suivre vis-à-vis de la Syrie. Ces divisions traversent tant le Sénat que la Chambre des représentant. Surtout, elles transcendent les clivages partisans entre Républicains et Démocrates. Sénateurs et Représentants peuvent être divisés en cinq groupes.

  • Un premier réunit ceux qui apprécient d’être consultés par le président mais qui jugent qu’une action militaire pouvait et aurait même dû être entreprise plus tôt compte tenu de la gravité de la situation en Syrie.
  • Un second groupe rassemble ceux qui saluent également cette consultation et qui estiment que les discussions et les débats leur permettront de prendre une décision plus éclairée. Ce sont en quelques sortes les indécis.
  • Un troisième groupe rassemble les sceptiques vis-à-vis d’une opération militaire dans une région du monde particulièrement instable et où il est difficile d’en évaluer a priori les conséquences.
  • Un quatrième groupe réunit les opposants à toute intervention militaire qui ne servirait pas à défendre les intérêts immédiats et manifestes des États-Unis. Plutôt minoritaires, ces membres du Congrès représentent une tendance isolationniste en politique étrangère.
  • Le cinquième est dernier groupe, dont le chef de file est le sénateur républicain de l’Arizona John McCain, milite pour une opération militaire d’envergure. Depuis le début de la crise syrienne, les représentants que l’on retrouve dans ce groupe appellent à un appui clair des États-Unis aux rebelles syriens dans le but de renverser le régime de Bachar Al-Assad. Ils reprochent notamment aujourd’hui au président Obama de ne pas avoir une stratégie claire et ambitieuse pour la Syrie. La position de ces représentants est toutefois délicate à faire accepter non seulement au président, mais surtout à l’opinion publique américaine. Un changement de régime à Damas qui servirait les intérêts américains impliquerait en effet une implication humaine et financière importante que les Américains ne sont pas prêts à accepter après les aventures peu probantes en Irak et en Afghanistan.

Ces divisions au sein du Congrès rendent donc l’issue d’un vote, qui pourrait avoir lieu d’ici la mi-septembre, pour le moins incertaine. Trois scénarios peuvent être identifiés. Premièrement, le Congrès vote contre toute intervention militaire et le président Obama, à l’image du Premier ministre britannique, prend acte et renonce à toute intervention. Deuxièmement, le Congrès donne son aval et le président peut se prévaloir d’un appui politique suffisant pour lancer une opération. Troisièmement, le Congrès est divisé entre une Chambre des représentants, dominée pour rappel par les Républicains, qui serait par exemple contre, et un Sénat, au sein duquel les Démocrates bénéficient d’une courte majorité, qui serait pour. Ce dernier cas de figure, tout à fait envisageable, ne manquerait pas de donner quelques maux de tête supplémentaires à l’administration Obama et d’alimenter bien des discussions sur les limites du système politique américain et sur le rôle des États-Unis dans le monde.

Convaincre le Congrès, mais à quel prix ?

Si le scénario d’un Congrès divisé est le pire pour le président Obama, il n’est pas certain qu’un vote en faveur du recours à la force soit l’issue qu’il préfère. Considérons un instant que, contrairement à ce qu’il a affirmé samedi dernier, le président Obama ne souhaite pas vraiment intervenir en Syrie. Un refus du Congrès permettrait de justifier une non intervention. Ne faisons cependant pas ici de Barack Obama un être machiavélique et acceptons qu’il veuille militairement « punir » Bachar Al-Assad.

Comment son administration peut-elle convaincre un Congrès indécis ? Trois arguments principaux semblent devoir être employés pour mener une telle campagne de lobbying.

Premièrement, le recours à des armes chimiques est un crime de guerre et un crime contre l’Humanité qui ne doit pas rester impunis. Il en va de la crédibilité de la communauté internationale et des États-Unis en premier lieu. Je vous laisse juges de la pertinence de cet argument.

Deuxièmement, ne pas réagir à un tel acte inciterait les adversaires des États-Unis, dont les membres de « l’Axe du Mal » que sont l’Iran et la Corée du Nord, à poursuivre leurs programmes d’armes nucléaires, et même à les employer. Un tel argument répond à une logique éprouvée d’exagération de la menace. Il n’est pas nécessairement juste ni pertinent, mais il peut voir de l’effet pour convaincre des membres du Congrès.

À ce titre, le troisième et dernier argument, évoqué depuis dimanche 1er septembre, pourrait être d’une redoutable efficacité sur le Capitole. Répliquer militairement à l’emploi d’armes chimiques contre sa propre population par le régime de Damas permettrait d’assurer la sécurité d’Israël. L’État hébreu est le principal allié des États-Unis dans la région et le lobbying pro-israélien est particulièrement efficace auprès des membres du Congrès comme l’ont démontré Stephen Walt et John Mearsheimer. Si cet argument peut convaincre les représentants américains, il n’est pas acquis que ce soit le plus judicieux pour améliorer l’image, la crédibilité, et donc la capacité d’influence des États-Unis au Moyen-Orient.

 

Julien Tourreille
Directeur adjoint de l’Observatoire sur les États-Unis

Chaire @RDandurand @UQAM

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