R.I.P. Réforme conservatrice du Sénat

À peu près tout le monde disait déjà ce que la Cour a conclu, vendredi, au sujet de la réforme du Sénat. Stephen Harper, il faut le lui accorder, a été constant dans ce dossier, explique Manon Cornellier : il a toujours dit qu’il fallait réformer cette institution, sinon l’abolir. Le problème, c’est qu’il s’est entêté à vouloir agir seul, de façon unilatérale, avec de simples projets de loi. 

La Cour suprême doit être lasse de se faire demander des réponses évidentes par un gouvernement qui s’obstine à nier la réalité. Rien dans l’opinion sur la réforme du Sénat, rendue vendredi par la plus haute cour du pays, n’avait de quoi surprendre.

PolitiqueÀ peu près tout le monde disait ce que la Cour a conclu. Non, le gouvernement fédéral ne peut unilatéralement limiter la durée des mandats des sénateurs. Non, il ne peut unilatéralement mettre en place un régime d’élections consultatives pour nommer les sénateurs. Et non, l’accord d’une majorité de provinces représentant la moitié de la population ne peut suffire pour l’abolir. L’unanimité des assemblées législatives et l’appui du Sénat lui-même sont nécessaires.

M. Harper, il faut le lui accorder, a été constant dans ce dossier. Il a toujours dit qu’il fallait réformer le Sénat, sinon l’abolir.

Le problème, c’est qu’il s’est entêté à vouloir agir seul, de façon unilatérale, avec de simples projets de loi. Aujourd’hui, il se retrouve les mains vides, après presque huit ans au pouvoir.

Minoritaire, il a vu l’opposition lui barrer la route — un blocage qui lui donnait des munitions pour diaboliser les libéraux et solliciter des fonds auprès de ses partisans.

Mais les libéraux n’étaient pas seuls à protester. Plusieurs provinces disaient que leur accord était nécessaire. Et quelques-unes, dont le Québec, exigeaient qu’Ottawa demande l’avis de la Cour suprême.

Il les a ignorées et une fois majoritaire, il est revenu à la charge. Encore avec un projet de loi.

Le Québec a répliqué en s’adressant à sa Cour d’appel, ce qui a poussé le fédéral à se tourner tout de suite vers la Cour suprême avec ses propres questions.

Si M. Harper avait demandé l’avis de la cour il y a cinq ans, il aurait eu en main depuis longtemps la réponse des juges. Preuve qu’elle jonglait avec des évidences, il lui a fallu seulement six mois pour pondre cet avis unanime.

Rien d’inoffensif

Ottawa a sans cesse prétendu que ses propositions étaient de portée limitée, qu’elles ne changeaient pas la nature de l’institution et que par conséquent, l’accord des provinces n’était pas nécessaire.

Les procureurs du gouvernement ont tenté d’en convaincre la Cour en offrant une interprétation très étroite et littérale de la Constitution. C’était mal connaître la Cour, ignorer l’évidence et faire fi de son important avis sur la sécession du Québec, louangé à Ottawa et fréquemment cité dans ce nouvel avis.

Un exemple de ces évidences ? «La loi qui a créé le Sénat — la Loi constitutionnelle de 1867 — fait partie intégrante de la Constitution du Canada. Elle ne peut être modifiée qu’en conformité avec les procédures de modification prévues par la Constitution», écrivent les juges. Puis, ils rappellent, en citant le Renvoi relatif à la sécession, que «la Constitution du Canada forme ‘un ensemble complet de règles et de principes’ offrant ‘un cadre juridique exhaustif pour notre système de gouvernement’.»

Citant toujours le Renvoi relatif à la sécession, ils soulignent que «la Constitution met en place une structure de gouvernement et doit être interprétée au regard ‘du texte constitutionnel lui-même, de son contexte historique et des diverses interprétations données par les tribunaux en matière constitutionnelle’. […] De façon générale, l’interprétation constitutionnelle doit reposer sur les principes de base de la Constitution, tels le fédéralisme, la démocratie, la protection des minorités, ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit».

Et d’ajouter que la Constitution a une «architecture interne» et que «chaque élément individuel de la Constitution est lié aux autres et doit être interprété en fonction de l’ensemble de sa structure», comme le dit le Renvoi relatif à la sécession.

Par conséquent, «elle doit être interprétée de façon à discerner la structure de gouvernement qu’elle vise à mettre en œuvre». Quant à la formule d’amendement, elle a été conçue de manière à protéger cette architecture contre des changements constitutionnels portant atteinte aux intérêts des partenaires de la fédération.

Dans le cas du Sénat, les Pères de la Constitution voulaient un système bicaméral similaire à celui en vigueur en Grande-Bretagne, avec une Chambre élue et une autre composée de membres nommés par l’exécutif.

Comme le dit la Cour, «le contraste entre l’élection des députés à la Chambre des communes et la nomination des sénateurs par l’exécutif ne représente pas un accident de l’histoire. Les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont délibérément choisi le mode de nomination des sénateurs par l’exécutif pour que l’institution où ils siègent puisse jouer le rôle précis d’organisme législatif complémentaire chargé de porter ‘un second regard attentif’ aux projets de loi.»

Les élections envisagées par les conservateurs «transformeraient fondamentalement l’architecture constitutionnelle», écrivent les juges, en soumettant les sénateurs au processus électoral et en leur conférant aussi une légitimité démocratique pour bloquer systématiquement les projets de la Chambre des communes.

Ce n’était pas l’intention des auteurs de la Constitution de 1867. Et ce n’était pas le genre de changement que les concepteurs de la formule d’amendement de 1982 avaient en tête en accordant au fédéral un pouvoir limité d’amendement unilatéral. La Cour le précise, d’ailleurs. Ottawa ne peut agir seul pour modifier les «nature et rôles fondamentaux du Sénat».

Pour changer le statut des sénateurs, de parlementaires nommés à parlementaires élus, l’approbation d’au moins sept provinces représentant la moitié de la population serait nécessaire, concluent les juges. Même chose pour la limitation de la durée de leur mandat car leur inamovibilité, écrit la Cour, «vise à permettre aux sénateurs de prendre leurs décisions en toute indépendance lorsqu’ils procèdent à l’examen des projets de loi».

On n’est donc pas surpris quand on lit ensuite que la Cour détermine que l’unanimité des provinces est essentielle pour abolir la Chambre haute.

On passe à autre chose

La Cour n’a pas fermé la porte à une réforme du Sénat — elle a seulement dit que pour procéder, M. Harper doit s’entendre avec les provinces. Entreprise difficile, surtout à la lumière de la formule d’amendement actuelle ? Oui, mais quand on y tient, on y met l’effort.

On répète partout que les Canadiens ne veulent pas voir le pays plongé dans une nouvelle ronde constitutionnelle. M. Harper non plus ne veut pas en entendre parler. Mais ils veulent tous une réforme ou l’abolition du Sénat. Bref, ils veulent le beurre et l’argent du beurre. Une réforme sans grincement de dents, sans bras de fer, sans discussions.

Or, comme l’a dit la Cour d’appel du Québec dans son avis rendu en octobre dernier, «il découle du principe de la suprématie de la Constitution que les acteurs politiques doivent se conformer à son texte et son esprit. Ils ne sauraient, sous prétexte que la procédure de modification prévue est complexe, voire lourde, tenter de la contourner. Cela permettrait de nier les protections voulues par la Constitution».

Dans le fond, peut-être que M. Harper et tous ceux qui parlent réforme préfèrent s’en passer. En tout cas, sa première réaction a été de dire, en d’autres mots, qu’il passait à autre chose.

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À propos de Manon Cornellier

Manon Cornellier est chroniqueuse politique au Devoir, où elle travaille depuis 1996. Journaliste parlementaire à Ottawa depuis 1985, elle a d’abord été pigiste pour, entre autres, La Presse, TVA, TFO et Québec Science, avant de joindre La Presse Canadienne en 1990. On peut la suivre sur Twitter : @mcornellier.

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Le Sénat, la Cour Suprème et le parlement sont les trois piliers indépendants l’un de l’autre qui forment le Gouvernement. Chacun a son rôle et nous n’avons vu leurs rôles depuis des décennies car les Parlements successifs étaient « raisonables ». Maintenant que Harper tente de gérer en dictateur, on entrevoit le rôle modérateur du Sénat et de la Cour Suprême. Où irions nous sans eux? ils sont nécessaire pour protéger la Démocratie

L’idée originale des créateurs de la constitution visait à faire du sénat une chambre de révision des lois passées par les élus du peuple (les Communes) qui eux, étant élus, décidaient plus en vertu de leurs intérêts politiques, c’est-à-dire de leur réélection, qu’en vertu de l’intérêt public. Les sénateurs inamovibles étaient un peu comme des juges qui n’avaient pas d’intérêt à être réélus, donc pouvaient analyser les lois passées par la Chambre des Communes d’une manière plus « sobre » et plus impartiale. Aussi, on voulait en faire un rampart contre les velléités des députés qui voudraient peut-être diminuer le pouvoir de l’oligarchie pour des fins électorales – donc le sénat devait aussi protéger le statut quo pour les riches et puissants. Mais, avec le temps, on a politisé le sénat en faisant des sénateurs des porte-voix de leurs partis politiques respectifs, donc des élus… Dans ce sens, le sénat tel qu’il est n’a plus de raison d’être puisqu’il se veut une deuxième chambre politisée qui vise à confirmer les lois passées par le gouvernement majoritaire aux Communes. Trudeau-le-Jeune a compris ça en dépolitisant les sénateurs libéraux et en les écartant du caucus libéral mais ce changement n’est que de la façade et les sénateurs conservateurs très politisés rendent cette démarche un peu caduque de toutes façons.