Plan Nord : un Québec flou, flou, flou…

Certains éléments du Plan Nord de Jean Charest pourraient être menacés parce que les frontières du Québec sont mal définies, dit le géographe et juriste Henri Dorion. Qui dénonce l’inaction des gouvernements successifs en la matière.

Plan Nord : un Québec flou, flou, flou...
Nunavik – Photo : Etienne Denis/Flickr/C.C. 2.0

« Aucun État en Amérique n’a des frontières aussi vagues que celles du Qué­bec », dit Henri Dorion, ex-professeur à l’Université Laval et coauteur, avec Jean-Paul Lacasse, professeur émérite à l’Université d’Ottawa, de l’ouvrage Le Québec : territoire incertain (Sep­tentrion, 2011).

Leur livre jette un éclairage cru sur un des secrets les mieux gardés de la géopolitique québécoise. Le Plan Nord, le développement pétrolier dans le golfe du Saint-Laurent, le développement hydroélectrique du Labrador et de la Côte-Nord, tous ces projets sont en butte à des problèmes frontaliers non résolus. Même l’exploration gazière dans la vallée du Saint-Laurent est plombée, à la base, par des incertitudes territoriales.

Les auteurs cumulent tous deux une formation en géographie et en droit : Henri Dorion est juriste et Jean-Paul Lacasse avocat. Ce profil, plutôt rare, leur permet de voir des erreurs là où d’autres ne voient que du feu. Par exemple, les juges londoniens chargés de délimiter la côte du Labrador, en 1927, ont confondu, dans leur jugement, les rivières Romaine et Saint-Jean, deux rivières à saumon de la Côte-Nord ! Cette erreur est à la source de nombreux malentendus frontaliers et elle n’a toujours pas été corrigée.

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Henri Dorion s’est illustré très tôt sur la question des frontières. Dès 1963, son mémoire de maîtrise sur les frontières incertaines du Labrador attire l’attention – l’idée lui avait été soufflée par son directeur de thèse, le géographe Louis-Edmond Hamelin. En 1966, le premier ministre Daniel Johnson catapulte Henri Dorion à la présidence de la Commission d’étude sur l’intégrité du territoire.

Le jeune chercheur de 31 ans la dirigera de 1966 à 1972 et publiera un rapport en 64 volumes touchant le Labrador, le Nord québécois, le golfe du Saint-Laurent, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois ainsi que le territoire de la capitale nationale en Outaouais.

En 1991, Henri Dorion remet son étude à jour dans le cadre d’un rapport de la commission Bélanger-Campeau sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec. Vingt ans plus tard, la situation l’inquiète toujours autant, sinon plus.

L’actualité a rencontré Henri Dorion à son bureau, à Québec.

 

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Quand on observe une carte géographique du Québec, tout a l’air net, clair et précis. Mais tout cela ne serait qu’illusion ?

– Environ 80 % des frontières du Québec sont imprécises. Côté Ontario, États-Unis et Nouveau-Brunswick, tout est bien balisé. Mais sur des milliers de kilomètres, dans le golfe du Saint-Laurent, au Labrador, dans la baie d’Ungava, la baie James, le détroit et la baie d’Hudson, rien n’est certain. Oubliez les balises, les repères, les bornes : le Québec et les autres États concernés ne s’entendent pas toujours sur la définition même de frontière. Et même quand c’est le cas, la solution choisie pour régler un différend pose autant de problèmes qu’elle en résout.

On nage donc en pleine géopolitique-fiction…

– Absolument. La frontière du Nord-du-Québec, par exemple : en 1912, les lois fédérale et québécoise ont établi que la limite nord du Québec serait la « ligne de rivage ». Donc, les milliers d’îles côtières qui bordent ce territoire ne font pas partie du Québec, mais des Territoires du Nord-Ouest, dont une partie est devenue le Nunavut. Les Inuits québécois, de par leur mode de vie, qui repose sur la chasse et la pêche, circulent ainsi constamment entre le Québec et le Nunavut !

Mais la rive bouge avec les marées. Or, les marées là-bas sont les plus fortes du monde : plus de 20 m. Il y a donc des milliers d’îles qui font partie du Québec à marée basse, puis qui reviennent sous l’autorité du Nunavut à marée haute. La Convention de la Baie-James, adoptée en 1975, clarifie un peu la question dans la partie crie de la zone, au sud. Elle définit la « rive » selon la « ligne de basses eaux ». Mais c’est quoi, les basses eaux ? La moyenne annuelle des marées basses quotidiennes ou la plus basse marée annuelle ? On ne sait pas. La différence se chiffre en centaines de kilomètres carrés !

En pratique, cette imprécision remet en question certains éléments du Plan Nord. Jean Charest vient d’annoncer un port en eau profonde dans la baie d’Hudson. Mais à cause de la définition de la frontière, son port sera forcément au Nunavut, pas au Québec. Les bateaux arriveront au Nunavut et repartiront du Nunavut. Si la Belgique était délimitée de cette façon, un baigneur à Ostende entrerait en Angleterre dès qu’il serait dans l’eau. C’est surréaliste !

 

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Pourquoi avoir ainsi défini la frontière « à la rive » ?

– Dans le cas de l’Ungava, cette vaste péninsule du Nouveau-Québec, on ne sait pas. La décision remonte à 1912, lorsque le Canada a rattaché au Québec l’Ungava… mais sans ses îles, qui seront plutôt rattachées aux Territoires du Nord-Ouest, qui se trouvent de l’autre côté de la baie et du détroit d’Hudson ! Le premier ministre québécois de l’époque, Lomer Gouin, a écrit à Ottawa pour demander : « Pourquoi nous enlever les îles ? » Le fédéral a répondu : « On pourrait en avoir besoin pour la navigation et la défense. » On n’en sait pas plus.

La querelle à propos du gisement pétrolifère Old Harry est-elle un nouveau chapitre de l’histoire peu glorieuse des frontières québécoises ?

– Absolument. L’argent mène le monde et c’est aussi comme ça pour les frontières. Quand on découvre des richesses naturelles, tout le monde voudrait mettre le grappin dessus. Terre-Neuve découvre un gisement pétrolifère dans le golfe et remet tout de suite en question les accords interprovinciaux de 1964 sur le partage du golfe. Et le gouvernement terre-neuvien a beau jeu de le faire, puisque c’est dans le golfe que l’incertitude sur les frontières est la plus grande. Quant au fédéral, il ne reconnaît même pas que le golfe appartient aux provinces ! Où est-ce que la Constitution dit ça ? Nulle part.

Pour sortir de la querelle sur Old Harry, Québec et Terre-Neuve ont dû reconnaître le rôle du fédéral dans le partage des droits pétroliers et gaziers. Ce faisant, on n’a pas défini la limite interprovinciale : on a simplement reconnu que le golfe était un territoire fédéral, ce que le Québec n’avait pas fait jusqu’à maintenant.

Le Québec se laisse donc manger la laine sur le dos ?

– Oui, comme ç’a été le cas avec le Labrador, en 1927. Dans une affaire célèbre qui oppose la colonie britannique de Terre-Neuve au Canada et au Québec, des juges de Londres reconnaissent que la côte du Labrador appartient à ce qui deviendra plus tard la 10e province du pays. Ce faisant, ils élargissent la « côte » jusqu’à la ligne de partage des eaux, soit jusqu’à 500 km à l’inté­rieur des terres ! Le Québec perdait donc un vaste territoire et il n’a jamais reconnu officiellement ce jugement d’arbitrage. J’ai tout de même recensé dans mon mémoire de maîtrise 85 décisions administratives prises par Québec dans lesquelles il reconnaissait implicitement cette nouvelle frontière.

Par exemple, à Schefferville, les gisements de fer sont à cheval sur la ligne de partage des eaux à cet endroit. Parce qu’elles payaient des droits, les compagnies minières devaient déterminer combien de tonnes étaient extraites du côté du Québec et combien l’étaient du côté de Terre-Neuve. Elles faisaient un rapport aux deux provinces et payaient des taxes. C’est cela, la reconnaissance implicite d’une frontière.

Mais dans le cas du Labrador, justement, la frontière est définie : il y a le 52e parallèle, la ligne de partage des eaux…

– Oui, mais on ne l’a jamais délimitée sur le terrain. En 1927, les juges de Londres ont confondu la rivière Romaine [265 km], qui devait servir de frontière, et la rivière Saint-Jean [55 km], plus à l’ouest. Cela crée toutes sortes de problèmes jamais réglés au sujet d’un territoire de plusieurs milliers de kilomètres carrés. Dans certains secteurs, la « ligne de partage des eaux » correspond à un bassin de lacs et de rivières de 300 km2, et certains de ces lacs se déversent à la fois dans l’Atlan­tique et le Saint-Laurent. Bref, dans l’état actuel des choses, un castor qui bâtit un barrage sur la décharge d’un lac se trouve aussi à redéfinir la frontière !

Dans votre livre, vous associez le concept d’intégrité territoriale à la notion de partage des pouvoirs. Mais le partage des pouvoirs n’est-il pas inhérent à une fédération ?

– Le constitutionnaliste Henri Brun, notamment, juge qu’il n’est pas approprié d’appliquer la notion d’intégrité territoriale à un État fédéré. Nous, nous croyons que si. Un État a la mission de gérer un territoire. Si un territoire est bien délimité, mais qu’une partie de celui-ci est soustraite des pouvoirs de l’État qui est censé le gérer, on ne peut pas dire qu’il y a intégrité territoriale. Il faut les deux. Encore récemment, le Québec l’a échappé belle, puisque le déclenchement des élections fédérales de 2011 a provoqué le retrait d’un projet de loi qui visait à donner au fédéral le pouvoir d’augmenter le territoire du parc de la Gatineau !

Au Québec, on s’écrie souvent : « Le gouvernement fédéral viole la Constitution ! » Nous sommes arrivés à la conclusion inverse : le fédéral n’agit pas contre la Constitution, il l’utilise plutôt pour entrer dans les compétences des provinces par des mécanismes d’interprétation. L’aviation et le téléphone n’existaient pas en 1867, et maintenant les aéroports sont de compétence fédérale !

Quel est le prix de toute cette incertitude territoriale ?

– Il est lourd en occasions ratées et en richesses natu­relles qui sont disputées par d’autres. Dans ces espaces, les travaux et les grands projets sont victimes d’une tare initiale : on est souvent incapable de dire à qui vont les rede­vances ni même quel droit civil s’applique.

L’histoire a clairement montré qu’il n’est pas sage d’attendre une contestation ou un conflit territorial pour entreprendre la démarcation de frontières. Songez à tout ce qu’on perd parce qu’on a attendu qu’un gisement de pétrole sous-marin soit découvert pour exiger une solution – par ailleurs bâtarde – qui permet de délimiter le territoire québécois dans le golfe. Son­gez à tout ce qui peut arriver alors que le gouvernement se lance tête baissée dans le Plan Nord et que les frontières de cette zone sont floues et contestables.

Une saine géopolitique exige de la précision. Pour un seul mètre, la France et l’Italie ont négocié pendant des années à propos de la localisation exacte de la frontière à l’intérieur du tunnel du mont Blanc. Parce qu’une fois qu’elle est établie, la frontière ne changera plus, à moins d’un événement majeur.

Un des faits les plus troublants qui ressort de votre livre, c’est la mollesse du Québec à définir son territoire. Pourquoi regarde-t-on le train passer ?

– C’est un gros point d’interrogation. En 2006, les Inuits du Québec ont demandé au gouvernement fédéral le droit d’utiliser les îles du littoral, qui font partie du Nunavut. Ils se sont entendus après quelques années de discussions : le fédéral conserve sa compétence en ce qui concerne les îles, mais les Inuits en sont maintenant propriétaires. Bizarrement, le Québec n’est pas intervenu, alors qu’il aurait pu faire front avec les Inuits et récupérer ces îles.

Quels seraient les mécanismes pouvant clarifier les frontières ?

– Il y en a plusieurs. Dans les îles du Nord, par exemple : si le Québec estime que la rive ou la ligne des basses eaux est une frontière acceptable – ce qui serait une défaite, à mon avis -, on peut alors créer une commission mixte qui partira de ce principe pour appliquer les techniques reconnues consistant à établir la ligne entre les caps. Le problème sera de décider quels caps !

Dans le cas du Labrador, une solution politique aurait été le condominium, c’est-à-dire la gestion commune d’un territoire par deux États – ici, les deux provinces concernées. Il existe de nombreux condominiums dans le monde : toutes les rivières entre le Luxembourg et l’Allemagne font l’objet d’une souveraineté partagée, de même que les îles du fleuve Congo et certains territoires des Émirats arabes unis. Aujour­d’hui, cependant, cette solution n’est plus pensable, parce que Terre-Neuve est très présente sur ce territoire. Les Terre-Neuviens terminent actuellement la route du Labrador : dès l’an prochain, on pourra aller à Blanc-Sablon par la route en passant par Fermont, Wabush et la vallée de la rivière Churchill. [NDLR : Cette route est déjà tracée, mais elle n’est pas entièrement carrossable pour tous les types de véhicules.] Le gouvernement du Québec, lui, étudie encore la pertinence de prolonger la route 138 pour relier les loca­lités de la Côte-Nord.

Mais l’application de tels mécanismes suppose que le Québec se décide, ce qu’il n’a pas l’air pressé de faire.

– C’est ce que j’appelle « l’incertitude dans l’incertitude ». La frontière est incertaine. Mais l’État québécois a toujours été indécis, qu’il soit gouverné par quelque parti que ce soit.

Le choix est simple. Ou bien l’État se démène et utilise tous les moyens juridiques pour imposer ou faire reconnaître sa propre définition des frontières. Ou bien il courbe l’échine, admet le fait accompli et travaille à démarquer clairement la frontière telle qu’elle est définie par les traités, les jugements, les conventions. Peu importe le choix, cela prendra du courage. On a regardé le train passer plusieurs fois ; peut-être que notre livre arrive trop tard.

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AUX CARTES, CITOYENS !

Les Québécois devraient s’intéresser davantage à la question des frontières, selon le coauteur de l’ouvrage, Jean-Paul Lacasse.

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Les incertitudes en matière de territoire ont-elles des répercussions sur la vie des particuliers ?

– Oui, on l’a vu avec le gaz de schiste. Le droit sur les mines remonte à une époque où on ne parlait ni d’envi­ronnement ni de territoire agricole et où on ne tenait pas compte des autochtones. Même aujourd’hui, il est surtout appliqué là où presque personne ne vit, et ça n’a jamais posé de problème. Ça marche beaucoup moins bien dans des zones peuplées, comme la Montérégie, l’Estrie et les Laurentides. C’est la question du droit d’accès et le pouvoir d’exproprier qui ont précipité le débat, parce que tout le monde a vu qu’on vivait une situation inégale et déséquilibrée.

L’incertitude territoriale est également au cœur de la question des revendications autochtones…

– Voilà le paradoxe. Autant Québec est mou dans la gestion de ses frontières, autant il est actif dans la défense de son territoire en ce qui concerne les revendications des autochtones. Le Québec manifeste une reconnaissance de façade, mais au quotidien, ses négociateurs ont recours à tous les trucs de procédure : alors, il s’oppose, recule, nie.

Que pourrait faire le Québec pour imposer ses vues en matière de frontières ? Recourir aux tribunaux, envoyer des patrouilles, installer des colons, établir des stations de recherche ?

– D’abord, il faudrait assurer une meilleure coordination. Les ministres travaillent en fonction de l’information qu’on leur fournit. Or, la Direction des politiques et de l’intégrité du territoire – il y en a une ! – relève du ministère des Ressources naturelles. Mais il n’y a pas de lien avec le Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes, de qui relèvent pourtant les frontières interprovinciales. On pourrait accomplir beaucoup si l’information circulait. Comment voulez-vous qu’un ministre agisse s’il ne sait rien ?

Votre ouvrage est destiné aux fédéralistes ou aux souverainistes ?

– Il s’adresse à ceux qui ont à cœur l’intégrité du territoire. Il se peut que les souverainistes aient plus d’affinités avec cette notion que les fédéralistes, mais l’un n’exclut pas l’autre. Il y a plusieurs sortes de souverainistes, comme il y a plusieurs sortes de fédéralistes.

C’est un premier ministre libéral, Jean Lesage, qui a dit « Maîtres chez nous ». Et c’est un premier ministre unioniste, Daniel Johnson, qui a montré le plus d’intérêt pour l’intégrité territoriale. Par contre, Jean Charest annonce qu’il veut un quai en eau profonde dans la baie d’Hudson sans savoir que celui-ci se trouvera au Nunavut.

 

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