Il y a un problème au pays des garderies

Le régime de services de garde à l’enfance du Québec offre présentement 300 000 places pour nos enfants de 0 à 4 ans. Environ 234 000 sont à tarif réduit. Il y en a 95 000 dans les centres de la petite enfance (CPE), qui sont des établissements privés sans but lucratif ; 92 000 en milieu familial, dans des résidences privées ; et 47 000 dans les garderies privées, qui acceptent de se conformer à des normes précises.

Une subvention directe du gouvernement du Québec couvre en moyenne 80 % du coût total de fonctionnement de ces services de garde. L’autre 20 % est tiré du tarif réduit de 8,05 $ à 21,95 $ par enfant par jour qui est perçu auprès des parents et qui est modulé selon le revenu d’emploi de la famille.

Les 66 000 autres places sur les 300 000 sont offertes par des garderies privées à plein tarif. On les désigne souvent comme « garderies privées non subventionnées », mais c’est une appellation impropre, parce qu’elles sont en fait subventionnées par le crédit d’impôt remboursable que le fisc accorde aux parents pour les aider à payer le tarif.

Notre système de garde offre donc un éventail d’options aux parents : CPE, milieu familial, garderie privée à tarif réduit ou garderie privée à plein tarif. Cette liberté de choix reçoit un appui sincère et enthousiaste de plusieurs élus. Par exemple, dernièrement, le ministre de la Famille, Luc Fortin, affirmait avec conviction que « les parents sont les mieux placés pour savoir ce qui est bon pour leurs enfants ». De son côté, la députée de Louis-Hébert, Geneviève Guilbault, vantait l’entrepreneuriat privé, qui est le fondement à la fois des garderies privées tout comme des CPE sans but lucratif.

La liberté de choix est un principe fondamental dont il ne faut pas déroger, à moins d’avoir une raison valable. Avant toute chose, il faut être correctement informé sur la nature des options offertes. Les parents voudront naturellement opter pour le service de garde qui offrira les meilleurs soins à leur enfant. Mais encore faut-il qu’ils soient capables de décider en toute connaissance de cause.

Or, en toute objectivité, les divers types de services offerts ne sont pas égaux sur le plan de la qualité. Comme le montre le graphique ci-dessous, tiré d’une enquête de l’Institut de la statistique du Québec, un enfant en CPE a 11 fois plus de chances de recevoir des soins de bonne ou d’excellente qualité que de qualité inadéquate (45 % contre 4 %)[1]. L’effet favorable de la « qualité CPE » sur le développement des enfants a d’ailleurs été confirmé par plusieurs travaux scientifiques publiés au Québec ou à l’étranger, dans des revues comme Pediatrics, le Journal of Child Psychology and Psychiatry et le Journal of the American Medical Association (Psychiatry).

Ce n’est pas du tout le cas pour le développement des enfants en garderie privée à plein tarif. Comme le présente le graphique, un enfant dans une garderie de ce type a 3,5 fois plus de chances de recevoir des soins inadéquats que de bonne qualité (36 % contre 10 %).

Un rapport du ministère de la Famille est révélateur du grand écart de qualité entre les CPE et les garderies privées à plein tarif sous un angle précis. Il souligne que 89 % des CPE sont conformes au règlement selon lequel les deux tiers des éducatrices doivent être qualifiées, mais que seulement 16 % des garderies privées à plein tarif se conforment à ce règlement.

À la lecture de ces résultats contrastants, on pourrait croire que les parents opteraient massivement pour le CPE plutôt que pour la garderie privée à plein tarif. Certains confrères économistes, formés dans l’idéologie du marché infaillible, ont exprimé l’avis optimiste que la concurrence allait forcer les garderies de qualité inadéquate à fermer leurs portes, parce que les parents les abandonneraient.

J’ai moi-même fermement défendu, dans le passé, le rôle accru que le marché devrait jouer dans plusieurs secteurs, comme l’agriculture, la construction, le manufacturier, la santé, etc. Mais il ne faut jamais laisser l’idéologie aveugle tuer le sens des réalités concrètes. Il faut toujours garder les deux pieds sur terre, car ce qui est beau en théorie réserve parfois des surprises en pratique.

Justement, dans le cas présent, malgré une qualité moyenne vérifiée qui laisse grandement à désirer, les garderies privées à plein tarif se sont multipliées rapidement à partir du moment, en janvier 2009, où le crédit d’impôt remboursable pour frais de garde du Québec les a rendues concurrentielles par rapport aux CPE et autres garderies à tarif réduit. Il y avait 6 000 places dans les garderies à plein tarif en 2008 ; il y en a 66 000 aujourd’hui.

Une mauvaise information sur la qualité

Comment expliquer une telle explosion de la fréquentation des garderies à plein tarif, dont la qualité moyenne laisse pourtant tellement à désirer ? Premièrement, l’information sur la qualité ne circule pas bien. De nombreux parents ne sont pas au courant du très grand écart de qualité entre les CPE et les garderies privées à plein tarif et des conséquences vérifiées par les travaux scientifiques. Pourtant, la bonne connaissance du produit ou du service qu’on envisage d’acheter est une condition sine qua non pour que le fonctionnement d’un marché permette à ses participants d’en tirer profit.

Deuxièmement, alors que le nombre de places a augmenté de 60 000 dans les garderies privées à plein tarif depuis 10 ans, il n’a progressé que de 18 000 dans les CPE. L’offre de places dans les CPE ne réussit pas encore à répondre adéquatement à la demande. Pour les parents qui le désirent, décrocher une place en CPE, c’est comme réussir à s’asseoir sur une chaise dans un jeu de chaises musicales. Les malchanceux sont refoulés dans les autres types de services, dont les garderies à plein tarif.

Troisièmement, la bonne décision d’acheter ou non est beaucoup plus difficile à prendre lorsque le service envisagé est immatériel et que son effet est éloigné dans le temps. Décider d’acheter des services de garde à l’enfance, ce n’est pas la même chose que d’opter pour une marque ou une autre de choux de Bruxelles congelés qu’on a eu le temps de tester à fond. Même lorsque les parents sont parfaitement conscients de l’importance de la qualité des services de garde pour le développement de leur enfant (santé, comportement, cognition), la nature de tel ou tel service et son incidence précise à long terme ne deviendront souvent concrètement observables que plus tard. Par exemple, après que l’enfant sera entré à l’école. Il est souvent difficile pour les parents d’apprécier correctement l’avantage réel qu’a le CPE sur la garderie à plein tarif en matière de qualité et de bien mesurer ses conséquences, éloignées dans le temps, sur le développement de leur enfant.

Quatrièmement, un grand nombre de parents ont de lourdes obligations financières à honorer, souvent  associées à leur emprunt hypothécaire ou à leurs dettes de consommation. Ils ne se considèrent pas capables de payer les 10 ou 15 dollars par jour de plus par enfant que leur coûterait une garderie à plein tarif de meilleure qualité.

Cinquièmement, la proximité de la garderie compte pour beaucoup dans le choix des parents. On va souvent se contenter d’une garderie à plein tarif qui est située près du foyer familial plutôt que d’en choisir une autre qu’on sait de meilleure qualité (CPE ou autre), mais qui est installée beaucoup plus loin.

C’est pourquoi le régime actuel de concurrence entre CPE et garderies privées à plein tarif n’arrive pas à éliminer les garderies à plein tarif qui ne sont pas bonnes pour le développement de nos enfants. Le marché des services de garde est défaillant. Les propriétaires de garderies à plein tarif eux-mêmes ne sont pas responsables de la situation. La plupart sont des entrepreneurs de bonne foi. Ils gèrent du mieux qu’ils peuvent le système réglementaire et les contraintes financières que le régime gouvernemental leur impose. Ça donne ce que ça donne.

Une économie pour le gouvernement

Alors, pourquoi le gouvernement du Québec ne corrige-t-il pas ce régime ? La réponse à cette question est qu’il fait faire de l’argent au ministre des Finances. Si mon enfant fréquente un CPE, le ministre doit verser environ 60 dollars par jour en subvention directe à l’établissement. La qualité a un prix. Mais si mon enfant fréquente plutôt une garderie à plein tarif de 40 dollars par jour et que j’ai un revenu d’emploi familial de classe moyenne de 90 000 dollars, le ministre me versera un crédit d’impôt de 22 dollars.

En d’autres termes, mon choix de garderie à plein tarif plutôt que de CPE permettra au gouvernement d’économiser 38 dollars (= 60 moins 22). Il lui fera faire de l’argent. C’est un gain pour le ministre des Finances, mais une perte pour le développement de mon enfant, qui tombera sur une garderie à plein tarif de qualité inadéquate 7 fois sur 20 (36 % du temps). L’incitation financière est perverse. Le ministre n’a aucune envie de changer le système pour rendre la garderie à plein tarif moins attrayante ou de meilleure qualité, surtout s’il adhère en plus à l’idéologie du marché infaillible.

Il n’y a rien de surprenant ici : il était parfaitement clair en 2009 qu’on bonifiait le crédit d’impôt pour les garderies privées à plein tarif précisément pour que le régime des services de garde coûte moins cher au gouvernement. Ce qu’il faut en déduire, c’est que l’économie du gouvernement s’est faite au détriment de la qualité des services de garde. Ce sont nos enfants qui en paient le prix.

Il n’y a pas trente-six solutions au problème. D’une part, il faut accélérer la création de CPE, afin que le nombre de places offertes par ce type de service de haute qualité en moyenne réponde enfin adéquatement à la demande des parents. D’autre part, si on veut maintenir nos garderies privées à plein tarif comme composante de notre système de garde à l’enfance, il faut leur imposer des normes de qualité aussi rigoureuses qu’aux CPE et s’assurer que celles-ci seront respectées. Bien évidemment, il faudra alors accroître le crédit d’impôt pour frais de garde afin que ces garderies à plein tarif de meilleure qualité, forcément plus chères, demeurent concurrentielles par rapport aux CPE.

Investir plus judicieusement dans l’avenir de nos petits enfants ne serait-il pas la meilleure utilisation possible de nos surplus budgétaires actuels ?

[1] Il n’y a malheureusement pas de données comparables récentes pour les services de garde en milieu familial et en garderie privée à tarif réduit.

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