Zonage : le beau gâchis

Trop rigide, mal interprétée, la loi sur la protection des terres agricoles est à l’origine du déclin de certaines régions rurales du Québec, déplorent des maires. Qui ont décidé de monter au front.

Zonage : le beau gâchis
Gilles Roy (photo : P. Cimon)

À l’hôtel de ville de Saint-Antonin, joli village à sept kilomètres de Rivière-du-Loup, le maire, Réal Thibault, m’attend. Un homme fougueux, qui n’a pas la langue dans sa poche et qui tient absolument à me montrer de visu les effets néfastes de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. Il me conduit dans le 1er Rang. Du côté nord, des maisons ; du côté sud, des terres abandonnées. Réal Thibault aimerait bien que l’on construise des maisons du côté sud. « Cela nous aiderait à payer pour l’entretien du chemin, qu’il faut faire de toute façon. Mais c’est impossible, c’est zoné agricole ! » Quand je lui fais remarquer que ces terres sont en friche, il sourit. « C’est ça, les effets de la loi sur la pro­tection du territoire agricole ! »

Lire le dossier « Campagnes : la contre-attaque ! » >>

Il m’emmène ensuite au bout de la rue Michaud. Devant nous, un grand champ, lui aussi abandonné. Le réseau d’aqueduc s’arrête ici. Pourtant, ce champ ne sera jamais cultivé. Bien qu’il soit zoné agricole, il est complètement enclavé en zone urbaine. Il est intouchable, même s’il est abandonné depuis des années, même si son potentiel agricole est presque nul. C’est la loi.

Réal Thibault n’est pas le seul à pester contre certaines conséquences de la loi adoptée en 1978 pour protéger les bonnes terres du Québec contre la spéculation immobilière. Selon une enquête menée par le géographe Clermont Dugas, professeur à l’Université du Québec à Rimouski, les trois quarts des maires des régions rurales du Québec jugent que cette loi nuit au développement de leurs municipalités.

Ils l’ont dit à la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (la commission Pronovost), qui a rendu son rapport en février 2008. Et ils l’ont répété à tous les ministres des Affaires municipales qui se sont succédé. Ils attendent avec impatience le dépôt du livre vert sur la politique agricole pour voir si on les a entendus. Le livre vert pourrait être déposé cette session-ci ou seulement à l’automne, dépendant de la décision du gouvernement.

Ce qui ne va pas avec la loi sur la protection du territoire agricole, selon les maires des municipalités rurales, c’est qu’elle s’applique de la même manière à Saint-Hyacinthe, où les terres présentent un fort potentiel, qu’à Saint-René-de-Matane, où elles n’en ont aucun ou presque.

Pourtant, à l’origine, il ne devait pas en être ainsi. « Sans trahir de secret d’État, on peut révéler que le gouvernement avait l’intention d’appliquer la loi sur la protection du territoire agricole uniquement à la région des basses terres du Saint-Laurent, où se trouvent les meilleures terres et 80 % de la population, et où la spéculation foncière faisait des ravages », dit Lauréan Tardif, agronome pédologue (spécialiste des sols), qui a participé à la rédaction de la loi.

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ZONE VERTE

La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles du Québec délimite des zones vertes – agricoles – et des zones blanches – résidentielles, commerciales et industrielles.

En zone verte, la loi interdit de bâtir une maison sur une terre de moins de 100 hectares (1 km2). De plus, on ne peut vendre l’une sans l’autre. Elle interdit aussi de vendre séparément deux lots contigus, à moins qu’ils aient 100 hectares ou plus chacun.

Seule la Commission de protection du territoire agricole a l’autorité pour dézoner une terre ou accorder une dérogation pour permettre d’y pratiquer une activité autre qu’agricole.

Aujourd’hui octogénaire mais toujours vert, Lauréan Tardif rappelle qu’on a fina­lement opté pour la protection de toutes les terres du Québec, afin de ne pas créer deux catégories d’agriculteurs. Car on avait décidé d’accorder des avantages fiscaux à ceux dont les terres seraient zonées agricoles et qui ainsi ne pourraient plus les vendre au prix fort à des spéculateurs fonciers. On escomptait que la Commission de la protection du territoire agricole appliquerait la loi avec discernement, en tenant compte des différences de qualité entre les sols des diverses zones. Au final, croit Lauréan Tardif, la loi a échoué sur les deux plans.

L’agronome est consterné de voir que Laval, Brossard, Repentigny, Lachenaie continuent de se développer en grugeant les meilleures terres du Québec. Elles le peuvent parce qu’on a agrandi substantiellement leur périmètre d’urbanisation, au moment de la révision de la zone agricole (de 1989 à 1992), prévue dans la loi initiale.

Cette révision a amputé la zone agricole québécoise de 206 247 hectares (2 000 km2), dont plus du tiers, 74 000 hec­tares (740 km2), dans la grande région de Montréal. « On a abandonné les meilleures terres aux mains des spéculateurs et des promoteurs », déplore Lauréan Tardif.

Pendant ce temps, les maires des régions périphériques peinent à faire dézoner des terres à faible potentiel agricole. « Ce qui importe, dit Lauréan Tardif, ce n’est pas le nombre d’hectares protégés, c’est que les sols à bon potentiel soient protégés et cultivés. » On devrait freiner l’urbanisation sur les terres à fort potentiel et la faciliter ailleurs. Car une résidence en milieu inculte, dit-il, c’est une de moins sur de bons sols.

À 500 km de Montréal, Gilles Roy porte le même jugement. Favorable à la loi au départ, il a déchanté par la suite. « On reconnaît un arbre à ses fruits. Trente ans après l’adoption de la loi, Laval a pu se développer, mais pas Petit-Saguenay. »

Petit-Saguenay, c’est là où il habite. Il y a été conseiller municipal pendant 20 ans, y a fondé le premier comité de développement économique, avant de devenir attaché politique des députés de Dubuc pendant plus de 27 ans. Il en a vu défiler, des jeunes prêts à acheter une terre abandonnée pour y construire leur maison. Des jeunes à qui on a refusé ce qu’on lui avait accordé à lui 30 ans plus tôt, avant l’adoption de la loi. En 1973, Gilles Roy a acheté une terre dans le rang Saint-Étienne, où il a construit une belle maison canadienne en pierre. Il n’a jamais vécu de l’agriculture. Sa terre, comme 60 % des terres du Québec, présente un faible potentiel agricole. Il a dû trouver son gagne-pain ailleurs. Son cas n’a rien d’exceptionnel : 60 % des revenus des ménages agricoles du Québec proviennent de l’extérieur de la ferme, selon le rapport Pronovost.

Pendant toutes les années où il a été attaché politique, Gilles Roy a fait la navette entre Petit-Saguenay et La Baie, 83 km matin et soir. D’autres ont quitté le village, préférant habiter la ville, où ils avaient trouvé du travail. Faute de pouvoir vendre leur terre – qui voudrait acheter un lopin qu’on ne peut que cultiver, mais où la culture n’est pas rentable ? -, ils l’ont abandonnée. Leur cas non plus n’est pas exceptionnel, toujours selon le rapport Pronovost : 47 % des terres zonées agricoles au Québec sont abandonnées ou en friche.

Gilles Roy a ainsi vu décliner la population de Petit-Saguenay, qui est passée de 1 200 à 800 habitants en quatre décennies. « En dessous d’un certain nombre, l’épicier ne peut pas vivre, alors il s’en va. Pareil pour le quincaillier : si on ne construit qu’une maison tous les cinq ans, il ne peut pas arriver. »

À Petit-Saguenay, l’épicier est toujours là, le quincaillier aussi, mais l’école ne survit que grâce aux enfants du canton Sagard, le village voisin, qui viennent occuper les pupitres vides. Mais dans de nombreux villages, il n’y a plus d’épicier, plus de quincaillier, plus d’école, plus de bureau de poste, plus de caisse populaire, plus de services municipaux. Cette spirale de décroissance économique et sociale a un nom : la dévitalisation.

C’est cette dévitalisation que veut combattre la Politique nationale de la ruralité, adoptée à la fin de 2006. En vertu de cette politique, Québec injectera 280 millions de dollars d’ici 2014 dans des initiatives locales visant à assurer la pérennité et la prospérité des villages dévitalisés.

« C’est un cas où la main droite ignore ce que fait la main gauche », me dit Gilles Roy. Car la loi sur la protection du territoire agricole bloque toute tentative de remplacer l’agriculture non rentable par des activités économiques rentables, qui justement revitaliseraient les villages en donnant du travail aux gens. C’est le travail qui freinera l’exode.

Un exode qui va se poursuivre, selon l’Institut de la statistique du Québec, qui prévoit que d’ici 2031 la population de la Gaspésie, du Bas-Saint-Laurent, du Saguenay, de l’Abitibi continuera de décliner. Et ce, malgré des données provisoires (sujettes à révision) qui indiquent qu’en 2010 la population de la Gaspésie a augmenté, tout comme celle du Lac-Saint-Jean et de l’Abitibi.

Le verdict de Gilles Roy est sans appel : la loi sur la protection du territoire agricole étouffe les localités rurales. Au bout du compte, elle nuit même à l’agriculture. « Si l’homme de ta vie est agriculteur, mais qu’au village l’épicerie ferme, puis la quincaillerie, puis l’école, vas-tu vouloir vivre sur la terre avec lui ? Les agriculteurs ne sont pas des sauvages, ils ont besoin de voisins pour vivre et leurs enfants d’amis pour jouer ! »

Pourtant, Gilles Roy ne réclame pas l’abolition de la loi sur la protection du territoire agricole. Pas plus que Réal Thibault. Ni aucun des maires interrogés par Clermont Dugas. Tous la jugent nécessaire pour protéger les bonnes terres du Québec. Ils réclament la fin de son application tous azimuts, qui ne tient pas compte du potentiel agricole des terres et des besoins de développement des localités.

Jean Garon, le père de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, n’est pas d’accord. « Les maires sont les porte-paroles des promoteurs et des spéculateurs », dit-il. Il faut gar­der en réserve les terres abandonnées, même celles à faible potentiel, croit l’ex-politicien. « Quand nous serons 10 milliards sur la planète, les terres agricoles, même les moins bonnes, vont valoir de l’or. »

La commission Pronovost a entrouvert la porte aux revendications des maires. Elle a recommandé d’élargir la notion d’activité agricole, comme l’a fait la Colombie-Britannique, pour aider les localités rurales à se développer. Mais l’appui le plus inattendu – et un appui de taille – est venu d’Ángel Gurría, secrétaire général de l’OCDE.

En visite à Montréal l’été dernier, Ángel Gurría a souligné les dangers de l’application sans nuances de la loi sur la protection du territoire agricole. « Elle peut à la fois entraver le développement d’acti­vités non agricoles dans les régions rurales reculées, tout en s’avérant insuffisante pour protéger les espaces situés en périphérie des zones métropolitaines. » Les maires des municipalités rurales n’auraient pas mieux dit.

Mais le dernier mot appartiendra au ministre de l’Agriculture, Pierre Corbeil, qui, à la suite de consultations à propos du livre vert sur l’avenir de l’agriculture, devrait présenter une loi-cadre sur la politique agricole, la première dans l’histoire du Québec.

 

LES TERRES AGRICOLES AU QUÉBEC

3,8 % de la superficie du Québec.

Bonnes terres : 2 % de la superficie du Québec.

60 % des terres agricoles ont un faible potentiel, selon l’inventaire du fédéral.

Les bonnes terres sont situées dans les basses terres du Saint-Laurent, la majorité dans la grande région de Montréal et en Montérégie.

53 % des terres agricoles sont en exploitation.

60 % des revenus des agriculteurs du Québec proviennent de l’extérieur de la ferme.

(Source : Rapport de la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois, chapitre 11.)